Решение Иркутское УФАС России от 29.12.2025 N 038/8238/25

Резолютивная часть решения оглашена 24.12.2025 г.

Решение в полном объеме изготовлено 29.12.2025 г.

Комиссия Иркутского УФАС России по контролю соблюдения законодательства о закупках, торгах, порядке заключения договоров, порядке осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства (далее - Комиссия) в составе:

Председатель Комиссии:

<...>;

Члены Комиссии:

<...>;

<...>,

в отсутствие Заявителя - ООО "П" - надлежащим образом уведомленного о времени и месте рассмотрения жалобы;

при участии представителей Заказчика - Восточно-Сибирская дирекция инфраструктуры - структурное подразделение Центральной дирекции инфраструктуры - филиала ОАО "Р" - <...>(доверенность), <...> (доверенность), <...>доверенность),

рассмотрев жалобу в порядке установленном ст. 18.1. ФЗ "О защите конкуренции",

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области обратилось ООО "П" с жалобой на действия заказчика - Восточно-Сибирская дирекция инфраструктуры - структурное подразделение Центральной дирекции инфраструктуры - филиала ОАО "Р" в связи с организацией и проведением открытого конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства в электронной форме N 2493/ОКЭ-ЦДИ/25 на право заключения договора оказания услуг по комплексной уборке административно-бытовых, производственных, санитарно-гигиенических помещений для нужд Восточно-Сибирской дирекции инфраструктуры, извещение N 32515436680.

Заказчиком осуществлялась закупка товаров, работ и услуг в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) и Положением о закупке товаров, работ, услуг для нужд ОАО "Р" (утверждено Советом директоров ОАО "Р" 28.06.2018 г.) (далее - Положение о закупке).

Заказчиком 24.11.2025 г. на официальном сайте ЕИС (www.zakupki.gov.ru), а также на сайте www.rts-tender.ru было размещено извещение о проведении открытого конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства в электронной форме N 2493/ОКЭ-ЦДИ/25 на право заключения договора оказания услуг по комплексной уборке административно-бытовых, производственных, санитарно-гигиенических помещений для нужд Восточно-Сибирской дирекции инфраструктуры.

Способ осуществления закупки - открытый конкурс среди субъектов малого и среднего предпринимательства в электронной форме.

Предметом закупки является оказание услуг по комплексной уборке административно-бытовых, производственных, санитарно-гигиенических помещений для нужд Восточно-Сибирской дирекции инфраструктуры.

Начальная (максимальная) цена договора составляет 26 880 036 (двадцать шесть миллионов восемьсот восемьдесят тысяч тридцать шесть) рублей 92 копейки.

ООО "П" подана жалоба на положения документации конкурса в электронной форме.

Заявитель считает, что Заказчик неправомерно предусмотрел в документации, при оценке квалификации участников по критерию "Опыт участника" требование от участников закупки по предоставлению в составе заявки, помимо актов выполненных работ и договоров, копии платежных поручений, выписок банка или актов зачета взаимных требований для подтверждения стоимости выполненных работ. Кроме того, по мнению Заявителя, Заказчиком в закупочной документации, в частности, в Техническом задании установлены две НМЦД, при этом прямо указано, что "лимит финансирования (бюджет Заказчика на оплату товаров, работ, услуг) сформирован по цене договора (лота) без учета НДС". Заявитель считает, что Заказчик, формально объявляя одну НМЦД (с НДС), Заказчик фактически вводит в документацию второй, не менее значимый финансовый показатель - свой внутренний бюджет, сформированный без учета НДС, что вводит участников закупки в заблуждение.

Заказчиком представлены письменные и устные возражения на жалобу заявителя. Из указанных возражений следует, что Заказчик считает доводы жалобы необоснованными.

Комиссия, исследовав имеющиеся материалы, доводы жалобы, возражения организатора торгов, представленные документы, установила следующее.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках), при закупке товаров, работ, услуг, заказчики руководствуются следующими принципами: равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

1. Относительно довода Заявителя, касающегося порядка оценки заявок участников конкурса по критерию "Опыт участника", Комиссия Иркутского УФАС России пришла к следующему.

В соответствии с ч. 6 ст. 3 Закона о закупках заказчик определяет требования к участникам закупки в документации о конкурентной закупке в соответствии с положением о закупке. Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке.

Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Верховный суд РФ в определении от 31.07.2017 N 305-КГ17-2243 указал, что Закон о закупках не содержит конкретных правил и критериев относительно требований, устанавливаемых заказчиком к участникам закупки. Осуществляя организацию и проведение закупки, заказчики руководствуются требованиями законодательства в сфере закупок и Положением о закупках, разработанным самостоятельно с учетом потребностей конкретного заказчика.

В частности, порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупок) и условия их применения устанавливаются заказчиками самостоятельно, в зависимости от особенностей осуществления деятельности, путем принятия Положения о закупке.

Такой же позиции придерживается ФАС России в своем письме от 24.12.2012 N ИA/44025/12 "О направлении разъяснений по вопросам применения Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", в котором, в абзаце 1 раздела 6 установлено, что организации утверждают Положение о закупке, которое регламентирует закупочную деятельность Заказчика и должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения, в абзаце 3 раздела 6 установлено, что Заказчик самостоятельно определяет способы закупки товаров, работ, услуг, порядок подготовки и проведения которых должен быть установлен в Положении о закупке.

В отличие от договоров, заключенных в рамках Закона о контрактной системе и Закона о закупках, сведения о договорах, заключенных участником в процессе обычной хозяйственной деятельности не содержатся в общедоступных реестрах, вследствие чего у Заказчика отсутствует возможность проверки самого факта заключения и исполнения таких договоров.

Как пояснил Заказчик, в целях исключения фальсификации документов участниками, во исполнение норм Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", и постановления Правительства РФ от 08.10.2020 г. N 1633 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры железнодорожного транспорта" в приложении N 1.4 к конкурсной документации установлен критерий оценки "Опыт участника" и перечень документов, подтверждающий наличие у участника опыта по предмету закупки. Установление такого требования о предоставлении документов, подтверждающих оплату по договорам, представленными участниками закупки в составе своей заявки, обусловлено в первую очередь проявлением Заказчиком должной осмотрительности при выборе контрагента по результатам закупки.

В соответствии с письмом Министерства финансов Российской Федерации от 23 декабря 2016 г. N 03-01-10/77642 "О критериях должной осмотрительности при выборе контрагента", "налогоплательщик в целях проявления должной осмотрительности при заключении гражданско-правовых сделок вправе самостоятельно определять способы выявления неблагонадежных контрагентов и на основании полученных сведений принимать решение о целесообразности заключения договоров с теми или иными лицами".

Заказчик на заседании Комиссии антимонопольного органа пояснил, что платежное поручение, как документ, подтверждающий факт оплаты услуг, подтверждает также и факт принятия оказанных услуг (поставленных товаров, выполненных работ) контрагентом на сумму, указанную в платежном поручении. Иными словами, платежное поручение или выписка по счету, свидетельствуют о бесспорном принятии выполненных обязательств на указанную сумму, в том время как факт выполнения обязательств по договору, подтвержденный только актом выполненных работ/оказанных услуг, в случае недобросовестного поведения участника конкурса, может быть оспорен в судебном порядке. Более того, исходя из положений закупочной документации, отсутствие данной информации у потенциального участника Закупки не препятствует возможности подачи заявки, а не предоставление такой информации не является основанием для отклонения заявки такого участника.

Согласно ст. 781 Гражданского кодекса Российской Федерации, заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки в порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг, в связи с чем установление вышеуказанного требования о предоставлении документов, подтверждающих оплату по договорам обусловлено проявлением должной осмотрительности при выборе контрагента по результатам закупки в соответствии с гражданским законодательством.

Комиссия Иркутского УФАС России также отмечает, что в соответствии с положениями Документации о закупке, отсутствие платежных документов в составе заявки у потенциального участника закупки не препятствует возможности подачи такой заявки и не является основанием для отклонения заявки такого участника.

На основании изложенного, Комиссия антимонопольного органа приходит к выводу о том, что заказчик с учетом требований положения о закупках и Закона о закупках самостоятельно устанавливает критерии оценки заявок участников закупочной процедуры.

Таким образом, довод заявителя о нарушениях, допущенных при формировании требований к документам, подтверждающих опыт участника, не нашел своего подтверждения.

2. Относительно довода Заявителя о введении Заказчиком участников закупки в заблуждение при указании в Документации о закупке начальной (максимальной) цены договора Комиссия антимонопольного органа пришла к следующему.

Пунктом 54 Положения о закупке установлено, что начальная (максимальная) цена договора (цена лота), в том числе формула цены, устанавливающая правила расчета сумм, подлежащих уплате заказчиком поставщику (исполнителю, подрядчику) в ходе исполнения договора, цена единицы товара, работы, услуги, максимальное значение цены договора, определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод.

В соответствии с извещением N 32515436680 начальная (максимальная) цена договора составляет 26 880 036 (двадцать шесть миллионов восемьсот восемьдесят тысяч тридцать шесть) рублей 92 копейки с учетом НДС. Начальная (максимальная) цена договора, цена единицы услуги сформирована методом сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), предусмотренным подпунктом 1 пункта 54 Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд ОАО "Р", и включает в себя все возможные затраты исполнителя, связанные с оказанием услуг, в том числе расходы на обеспечение спецодеждой, средствами индивидуальной защиты, дезинфицирующими средствами, расходными материалами и другими средствами, транспортные расходы исполнителя, а также затраты в связи с уплатой всех видов налогов, сборов и платежей в бюджеты всех уровней.

Техническим заданием (приложение N 1.1 к Документации о закупке) определено:

- цена договора без учета НДС - 22 400 030,77 руб.;

- начальная (максимальная) цена договора (цена лота), с учетом всех налогов, включая НДС - 26 880 036,92 руб.

Применяемая при расчете начальной (максимальной) цены ставка НДС - 20%.

В Техническом задании также указано, что лимит финансирования (бюджет Заказчика на оплату работ) сформирован по цене договора (лота) без учета НДС.

Пунктом 3.23.10 Документации о закупке установлено, что участник конкурса, с которым заключается договор, в случаях, установленных конкурсной документацией, обязан заключить договор на условиях конкурсной документации, конкурсной заявки и своего технического и ценового предложения. Стоимость договора определяется на основании стоимости ценового предложения такого участника, с учетом применяемой им системы налогообложения и не может превышать лимит финансирования заказчика. По согласованию сторон договор может быть заключен с победителем, участником, с которым заключается договор, по цене ниже, чем указана в его ценовом предложении без изменения остальных условий договора.

Представитель Заказчика в ходе заседания Комиссии пояснил, что Заказчик при рассмотрении заявок оценивает поданные участниками ценовые предложения, которые они самостоятельно формируют с учетом всех расходов и налогов, которые участники понесут после заключения договора. При этом в случае, если по результатам торгов цена, предложенная участником, превышает имеющийся лимит Заказчика, то у Заказчика отсутствует возможность заключения договора по цене, превышающей выделенный лимит, установленный по цене договора (лота) без учета НДС.

Таким образом, Комиссия отмечает, что в данном случае участник закупки, применяющий упрощенную систему налогообложения (УСН) (например, освобожденный от уплаты НДС) не может осуществить ценовое снижение от начальной (максимальной) цены договора, указанной в Извещении - 26 880 036,92 руб.

На основании пункта 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках к числу принципов, которыми должны руководствоваться заказчики при закупке товаров, работ, услуг, относится равноправие (отсутствие дискриминации) участников закупки. Принцип равноправия предполагает недопустимость предъявления различных требований к участникам закупки, находящимся в одинаковом положении, в отсутствие к тому причин объективного и разумного характера.

Это, в частности, означает, что допустимым может быть признано установление заказчиком требований, которые в равной мере применяются ко всем участникам закупки и не приводят к исключению из числа участников закупки хозяйствующих субъектов по причинам, не связанным с обеспечением удовлетворения потребностей заказчика (пункт 6 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018).

Предоставленное заказчику право самостоятельно определять порядок подготовки и проведения закупки, порядок заключения и исполнения договоров в соответствии с положением о закупках не может реализовываться с нарушением предусмотренных статьей 3 Закона о закупках принципов, которыми должны руководствоваться заказчики при закупке товаров, работ, услуг.

В соответствии с частью 29 статьи 3.4 Закона о закупках договор по результатам конкурентной закупки с участием субъектов малого и среднего предпринимательства заключается на условиях, которые предусмотрены проектом договора, документацией о конкурентной закупке, извещением об осуществлении конкурентной закупки и заявкой участника такой закупки, с которым заключается договор.

Частью 6 статьи 3 Закона о закупках предусмотрено, что требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Согласно части 5 статьи 3 Закона о закупках установлено, что участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей. Учитывая изложенное, участником закупки может быть, в том числе лицо, применяющее УСН.

Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 12.07.2024 N 176-ФЗ в главы 21 и 26.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), с 01.01.2025 все налогоплательщики, применяющие УСН (как индивидуальные предприниматели, так и организации), признаются плательщиками НДС (пункт 1 статьи 143, статья 346.11 НК РФ). В то же время указанным организациям и индивидуальным предпринимателям предоставляется освобождение от исполнения обязанностей налогоплательщика, связанных с исчислением и уплатой НДС, в порядке и на условиях, предусмотренных статьей 145 главы 21 "Налог на добавленную стоимость" НК РФ.

В случае, если организации или индивидуальные предприниматели, применяющие УСН, не имеют оснований для освобождения от НДС, предусмотренного статьей 145 НК РФ, операции по реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав, осуществляемые с 01.01.2025 такими организациями и индивидуальными предпринимателями, облагаются НДС в общеустановленном порядке. В связи с этим с 01.01.2025 указанными организациями и индивидуальными предпринимателями при реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав, подлежащих налогообложению НДС в соответствии со статьей 146 НК РФ, могут применяться налоговые ставки в размере 0, 10 или 20 процентов, указанные в пунктах 1 - 3 статьи 164 НК РФ а, если ими решение о применении норм пункта 8 статьи 164 НК РФ не принято. При этом данные организации и индивидуальные предприниматели вправе перейти на исчисление и уплату НДС по налоговым ставкам в размере 5 или 7 процентов, указанным в пункте 8 статьи 164 НК РФ, а также 0 процентов (в отношении операций, указанных в подпунктах 1 - 1.2, 2.1 - 3.1, 7 и 11 пункта 1 статьи 164 НК РФ) (Письмо Минфина России от 07.05.2025 N 03-07-11/45615).

Законом о закупках не предусмотрена возможность установления разных значений цены для участников закупки (в зависимости от применяемой ими системы налогообложения). Так, согласно пунктам 5, 7 части 10 статьи 4 Закона о закупках в документации о конкурентной закупке должны быть указаны сведения о начальной (максимальной) цене договора, либо формула цены и максимальное значение цены договора, либо цена единицы товара, работы, услуги и максимальное значение цены договора; обоснование начальной (максимальной) цены договора либо цены единицы товара, работы, услуги, включая информацию о расходах на перевозку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов и других обязательных платежей.

Таким образом, заказчик в документации о закупке должен установить одно значение начальной (максимальной) цены договора для всех участников закупки (независимо от применяемой участниками закупки системы налогообложения), указав при этом, что в нее включено.

Данная правовая позиция нашла свое отражение в судебной практике Арбитражного суда Иркутской области (дело N А19-28805/2024), Верховного Суда Российской Федерации (определения Верховного Суда РФ от 17.12.2021 N 305-ЭС21-24102 по делу N А40-107093/2020, от 06.09.2022 N 305-ЭС22-15109 по делу N А40-145152/2021).

В результате торгов снижение цены осуществляется участниками закупки от начальной (максимальной) цены договора, договор заключается по цене, предложенной победителем закупки на торгах.

Участники закупки, принимая решение об участии в торгах, самостоятельно формируют предложения по оцениваемым условиям закупки, исходя из своих возможностей, с учетом интереса одержать победу. Предлагая определенную цену, участник несет риск получения меньшего количества баллов при наличии лучшего предложения другого участника закупки, что в конечном итоге определяет конкуренцию при проведении закупки.

При этом в Законе о закупках отсутствуют положения, позволяющие заказчику корректировать предложенную участником закупки цену договора при оценке, сопоставлении заявок на участие в закупке, включении в проект договора, а также предоставлять хозяйствующим субъектам в зависимости от применяемой системы налогообложения преимущества при участии в закупках.

В этой связи Комиссия обращает внимание, что установленный Заказчиком в Техническом задании лимит финансировании (бюджет заказчика на оплату товаров работ, услуг), который сформирован по цене договора (лота) без учета НДС, фактически должен соответствовать начальной (максимальной) цене договора.

Заказчик не вправе ставить участников закупки и претендентов на участие в закупке в неравное положение только исходя из отсутствия возможности принять в дальнейшем к вычету названный налог, указанное не связано со смыслом принципа эффективности закупки (экономически эффективным расходованием денежных средств). В таком случае применение спорных положений документации приводит к постановке отдельных участников закупки (в частности, применяющих УСН) в уязвимое положение в сравнении с другими участниками.

Данная позиция подтверждается решением Верховного суда Российской Федерации от 23.11.2023 N АКПИ23-809, в котором указано, что возможность установления различных значений цены для участников закупки (в зависимости от применяемой ими системы налогообложения) не соответствует части 22 статьи 3.2 и части 10 статьи 4 Закона о закупках, из которых следует, что в закупочной документации должно быть установлено одно значение начальной (максимальной) цены для всех участников закупки вне зависимости от применяемой ими системы налогообложения, при этом учет возможности получения заказчиком налогового вычета по НДС при сравнении ценовых предложений участников закупки приводит к постановке участников, применяющих общую систему налогообложения, в неравное положение с участниками, применяющими другие налоговые режимы.

План счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций и инструкцию по его применению, утвержденные Приказом Минфина РФ от 31.10.2000 N 94н, на которые ссылается Заказчик, не регулирует вопросы установления цены при закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Необходимость разделения договорной стоимости приобретенных ценностей и дополнительных затрат, связанных с их приобретением (доставка, страхование, услуги посредников и др.); стоимости подлежащего к уплате НДС не служит основанием для установления неравных условий участия в торгах для лиц, применяющих общую систему налогообложения, и лиц, находящихся на УСН.

Комиссия Иркутского УФАС России указывает, что определяющим является сам факт наличия различного подхода к формирования начальной (максимальной) цены договора для лиц, применяющих общую систему налогообложения, и лиц, находящихся на УСН. В рассматриваемом случае Заказчик, с одной стороны, установил в Извещении единую начальную (максимальную) цену договора, с другой, в приложении N 1.1 к Документации о закупке (Техническом задании) определил лимит финансирования без учета НДС, тем самым фактически установив две различных начальных цены договора.

Положения Документации о закупке в данной части вводит в заблуждение потенциальных участников закупки о фактической начальной цене договора, а также участников конкурса о начальной цене торгов, от которой они должны вести ценовое снижение (установлено две цены); кроме того, не позволяет произвести ценовое предложение в размере цены, отраженной в Извещении, в частности лицу, применяющему УСН и освобожденному от уплаты НДС.

Установление подобных условий свидетельствует о нарушении Заказчиком закрепленного в пункте 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках принципов равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также сформулированного в части 6 статьи 3 Закона о закупках положения, что требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Таким образом, Комиссия Иркутского УФАС России приходит к выводу об обоснованности жалобы Заявителя в данной части. Заказчиком в данном случае нарушен п. 2 ч. 1, ч. 6 ст. 3 Закона о закупках.

На основании изложенного и руководствуясь частью 20 статьи 18.1 ФЗ "О защите конкуренции" от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ Комиссия,

1. Признать жалобу ООО "П" на действия заказчика - Восточно-Сибирская дирекция инфраструктуры - структурное подразделение Центральной дирекции инфраструктуры - филиала ОАО "Р" в связи с организацией и проведением открытого конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства в электронной форме N 2493/ОКЭ-ЦДИ/25 на право заключения договора оказания услуг по комплексной уборке административно-бытовых, производственных, санитарно-гигиенических помещений для нужд Восточно-Сибирской дирекции инфраструктуры (извещение N 32515436680) обоснованной;

2. Признать Заказчика нарушившим п. 2 ч. 1, ч. 6 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц";

3. Выдать Заказчику обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений;

4. Передать материалы дела должностному лицу Иркутского УФАС России для решения вопроса о привлечении лиц, допустивших нарушения, к административной ответственности;

5. Направить копии решения и предписания сторонам по жалобе.

Решение, предписание принятое по результатам рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.