Решение ФАС России от 04.08.2025 N 223ФЗ-379/25

Комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия ФАС России) в составе:

ведущего заседание Комиссии ФАС России - начальника правового отдела N 4 Управления контроля размещения государственного заказа Ахмедова А.Р.,

членов Комиссии ФАС России:

заместителя начальника отдела взаимодействия с территориальными органами Управления контроля размещения государственного заказа Лукашук О.А.,

ведущего консультанта отдела нормотворчества Управления контроля размещения государственного заказа Тлизамова И.А.,

при участии представителей:

ООО "А": В. (доверенность от 23.07.2025 N 04/07-25),

АО "РА": Ф. (доверенность от 01.06.2025 N 12), представители ПАО "РБ", АО "Х", АО "Е" на заседание Комиссии ФАС России не явились, о дате, времени и месте рассмотрения жалобы посредством системы видео-конференц-связи уведомлены надлежащим образом,

рассмотрев посредством системы видео-конференц-связи жалобу ООО "А" б/д б/н, направленную письмом Хабаровского УФАС России от 16.07.2025 N 125923-М/25, на действия (бездействие) заказчика АО "Х", организатора торгов АО "РА" при проведении аукциона в электронной форме на право заключения договора по лоту: "ОКПД2 23.99.12.110 "Геомембрана, геотекстиль для устройства противофильтрационного экрана на объект: "Реконструкция золоотвала N 2 Хабаровской ТЭЦ-3" для нужд АО "Х" (лот N 0759-РЕМ ДОХ-2025-ХРМК) (извещение N 32514698553), в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),

В ФАС России поступила жалоба ООО "А" (далее - Заявитель) б/д б/н, направленная письмом Хабаровского УФАС России от 16.07.2025 N 125923-М/25, на действия (бездействие) заказчика АО "Х" (далее - Заказчик), организатора торгов АО "РА" (далее - Организатор) при проведении аукциона в электронной форме на право заключения договора по лоту: "ОКПД2 23.99.12.110 "Геомембрана, геотекстиль для устройства противофильтрационного экрана на объект: "Реконструкция золоотвала N 2 Хабаровской ТЭЦ-3" для нужд АО "Х" (лот N 0759-РЕМ ДОХ-2025-"Х") (извещение N 32514698553) (далее - Аукцион, Жалоба).

Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг юридическими лицами, указанными в части 2 статьи 1 Закона о закупках.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках.

При этом в соответствии с частью 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые акты и (или) действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей.

В соответствии с пунктом 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции комиссия антимонопольного органа в случае признания жалобы обоснованной может принять решение о необходимости выдачи предписания, направленного на устранение нарушений.

Согласно части 1 статьи 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о закупках, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 статьи 2 Закона о закупках правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

Закупочная деятельность Заказчика регламентируется Единым положением о закупке продукции для нужд Группы "РБ", утвержденным решением Совета директоров ПАО "РБ" 22.12.2023 (протокол от 27.12.2024 N 383) (далее - Положение о закупке) на основании присоединения к Положению о закупке в соответствии с пунктом 4 статьи 2 Закона о закупках.

В соответствии с извещением о проведении Аукциона (далее - Извещение), документацией о закупке (далее - Документация), протоколами, составленными при определении поставщика (подрядчика, исполнителя):

1. Извещение размещено в единой информационной системе в сфере закупок (www.zakupki.gov.ru) - 02.04.2025.

2. Начальная (максимальная) цена договора - 113 516 980 руб.

3. Дата окончания срока подачи заявок - 29.05.2025.

4. На участие в закупке подана 1 заявка участника закупки.

5. Дата рассмотрения заявок, поданных на участие в Аукционе - 19.06.2025.

6. По результатам рассмотрения заявок, соответствующей требованиям Документации признана 1 заявка участника закупки.

7. По результатам проведения Аукциона закупка признана несостоявшейся по причине поступления менее 2 заявок на участие в закупке.

В соответствии с частью 14 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обязан рассмотреть жалобу по существу в течение семи рабочих дней со дня поступления жалобы, за исключением случая, предусмотренного частью 14.1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 14.1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, если при рассмотрении жалобы комиссии антимонопольного органа необходимо получение дополнительной информации, срок принятия решения может быть продлен однократно на срок, установленный частью 14 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

В ходе заседания 24.07.2025 Комиссией ФАС России с целью изучения представленных материалов на основании части 14.1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции срок рассмотрения Жалобы продлен до 04.08.2025.

Частью 10 статьи 3 Закона о закупках предусмотрен ряд случаев, позволяющих участникам закупок обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, действия (бездействие) заказчика при закупках товаров, работ, услуг, в том числе осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика.

Согласно доводу Жалобы Заказчик неправомерно не заключил договор с Заявителем по результатам подведения итогов Аукциона.

Представитель Организатора с доводом Жалобы не согласился и сообщил, что при проведении Аукциона Заказчик действовал в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, Положения о закупке и Документации.

Комиссией ФАС России установлено, что Жалоба содержит основания, предусмотренные частью 10 статьи 3 Закона о закупках, следовательно, подлежит рассмотрению в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Рассмотрев представленные материалы, выслушав пояснения представителей Заказчика, Заявителя, Комиссия ФАС России установила следующее.

Частью 1 статьи 1 Закона о закупках установлены цели регулирования Закона о закупках, в том числе расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются установленными в Законе о закупках принципами, в том числе принципом равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Частью 15 статьи 3.2 Закона о закупках установлено, что договор по результатам конкурентной закупки заключается не ранее чем через десять дней и не позднее чем через двадцать дней с даты размещения в единой информационной системе итогового протокола, составленного по результатам конкурентной закупки.

В соответствии с пунктом 7.5.15.2 Положения о закупке в случае признания закупки несостоявшейся заказчик принимает одно из следующих решений в порядке приоритета:

а) повторное проведение закупки (с изменением способа закупки, если применимо в соответствии с пунктом 4.2.1; в случае если поступила одна заявка - без рассмотрения ее по существу);

б) заключение договора с единственным Участником несостоявшейся закупки (при условии отсутствия времени на повторное проведение закупки)/заключение договора с единственным Участником несостоявшейся повторно проводимой закупки;

в) отказаться от дополнительного повторного проведения закупки (при отсутствии заявок, соответствующих установленным требованиям, по результатам повторного проведения закупки).

Подпунктом "а" пункта 4.15.1 Документации установлено, что закупка признается несостоявшейся, в том числе, в случае если по окончанию срока подачи заявок поступило менее 2 (двух) заявок (с учетом возможных отзывов заявок).

В соответствии пунктом 4.15.3 Документации в случае признания закупки несостоявшейся Заказчик вправе (с учетом условий, предусмотренных Положением о закупке):

а) принять решение о проведении повторной закупки;

б) заключить договор с Единственным участником несостоявшейся закупки;

в) отказаться от дополнительного повторного проведения данной закупки (при отсутствии заявок, соответствующих установленным требованиям, по результатам повторного проведения закупки).

Согласно протоколу от 19.06.2025 N 2/Р (далее - Протокол) Аукцион признан несостоявшимся на основании подпункта "а" пункта 4.15.1 Документации, так как по окончанию срока подачи заявок поступило менее 2 (двух) заявок. Рекомендовать Заказчику инициировать повторное проведение закупки на основании подпункта "а" пункта 4.15.3 Документации.

Кроме того, в соответствии с Протоколом Заказчиком принято решение завершить закупку без заключения договора.

На заседании Комиссии ФАС России представитель Заявителя пояснил, что Заказчиком принято решение о незаключении договора с Заявителем, признанным победителем по результатам проведения Аукциона.

Представитель Организатора на заседании Комиссии ФАС России сообщил, что Заказчик в соответствии с пунктом 7.5.15.2 Положения о закупке и подпунктом "а" пункта 4.15.1 Документации признал закупку несостоявшейся в связи с тем, что на участие в Аукционе поступило менее 2 заявок.

При этом представитель Организатора пояснил, что по результатам Аукциона Заказчиком договор не заключен, и рекомендовано провести повторную закупку.

Изучив представленные материалы, а также выслушав пояснения представителей Организатора, Заявителя Комиссией ФАС России установлено, что положения Закона о закупках обязывают Заказчика заключить договор по результатам конкурентной закупочной процедуры, при этом Положения о закупке не содержит конкретных положений, позволяющих Заказчику не заключать договор по результатам закупки в случае наличия единственной заявки участника закупки, соответствующей всем требованиям закупочной документации.

Вместе с тем Комиссия ФАС России отмечает, что исходя из системного толкования законодательства Российской Федерации о закупках, рассмотрение заявок является самостоятельным этапом закупочной процедуры, ввиду чего в случае поступления заявки на участие в закупке у заказчика возникает обязанность рассмотреть такую заявку, а также заключить соответствующий договор по результатам проведения закупки, в том числе при наличии одной заявки, признанной соответствующей требованиям документации о конкурентной закупке.

Кроме того, заказчик в ходе проведения закупочной процедуры должен руководствоваться в том числе пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках, а именно принципами равноправия, справедливости, отсутствием дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также принципом признания равенства участников регулируемых им отношений в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Частью 1 статьи 447 ГК РФ установлено, что договор заключается с лицом, выигравшим торги.

Согласно части 4 статьи 447 ГК РФ торги (в том числе электронные проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом.

Положениями статей 447 - 448 ГК РФ не предусмотрено право Заказчика отказаться от заключения договора с победителем.

Согласно части 1 статьи 433 ГК РФ договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта. Акцепт должен быть полным и безоговорочным.

В соответствии с частью 1 статьи 435 ГК РФ офертой признается адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое достаточно определенно и выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение.

Частью 1 статьи 438 ГК РФ установлено, что акцептом признается ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии.

При этом подача заявки на участие в торгах является акцептом оферты, в случае, если заявка соответствует всем требованиям закупочной документации, в связи с чем у Заказчика возникает обязанность заключить договор с единственным допущенным участником на условиях, предусмотренных закупочной документацией.

Кроме того, Закон о закупках не предусматривает исключений по незаключению договора в результате проведения конкурентной процедуры с лицом, заявка которого признана соответствующей требованиям документации о закупке.

В свою очередь, Комиссией ФАС России установлено, что согласно Положению о закупке заключение или не заключение договора с участником полностью зависит от волеизъявления Заказчика, что нарушает принцип равноправия сторон публичных правоотношений.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, указанной в постановлении от 23.12.2022 N 57-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 432, пункта 1 статьи 438, пункта 4 статьи 445, пункта 5 статьи 447 и пункта 4 статьи 448 ГК РФ не должны создаваться и условия для ограничения конкуренции, для произвольного усмотрения в правоотношениях, в которых затрагиваются интересы иных лиц - потенциальных поставщиков товаров, работ, услуг, порождающего в том числе коррупционные риски. Соответственно, условием реализации указанных принципов является отсутствие в положении о закупке предписаний, создающих условия для дискриминации участника торгов и нарушения его прав. Поэтому документами, регламентирующими закупки, включая соответствующее положение о закупке, не должна допускаться ситуация, когда заказчик (организатор торгов) действовал бы в отношениях с единственным участником торгов по своему произвольному усмотрению, не основанному на какой-либо регламентации, определенным образом предписывающей его поведение при признании торгов несостоявшимися в связи с отсутствием других участников торгов.

Вместе с тем Положение о закупке заказчика не является единственным правовым актом, регламентирующим деятельность заказчиков. В этой связи разрабатываемые заказчиками со специальной правосубъектностью положений о закупке, не могут и не должны противоречить действующему законодательству, а право заказчиков устанавливать особенности проведения закупочных процедур не освобождает их от необходимости соблюдения действующего законодательства, прав и законных интересов участников закупок.

Таким образом, предусмотренный Заказчиком механизм, оставляющий за собой право отказываться от заключения договора, нарушает баланс частных и публичных интересов, законодательно закрепленный принцип равенства участников гражданских правоотношений, поскольку создает незаконные, необоснованные преимущества для заказчика, обладающего правом немотивированно отказаться от заключения договора с победителем закупочной процедуры.

Учитывая изложенное, Комиссия ФАС России приходит к выводу, что действия Заказчика, установившего в Положении о закупке и Документации возможность незаключения договора с участником закупки и впоследствии принявшего решение об отказе Заявителю в заключении договора по результатам Аукциона как с единственным участником закупки являются неправомерным и нарушают часть 15 статьи 3.2 Закона о закупках, а также содержат признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 статьи 7.30.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Учитывая изложенное, в соответствии с частью 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, Комиссией ФАС России принято решение о необходимости выдачи предписания, направленного на устранение выявленного нарушения.

На основании вышеизложенного и в соответствии с частями 17, 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции Комиссия ФАС России

1. Признать жалобу ООО "А" (ИНН: <...>; ОГРН: 1112723005350) б/д б/н, направленную письмом Хабаровского УФАС России от 16.07.2025 N 125923-М/25, на действия (бездействие) заказчика АО "Х" (ИНН: <...>; ОГРН: 1032700582133), организатора торгов АО "РА" (ИНН: <...>; ОГРН: 1041500751016) при проведении аукциона в электронной форме на право заключения договора по лоту: "ОКПД2 23.99.12.110 "Геомембрана, геотекстиль для устройства противофильтрационного экрана на объект: "Реконструкция золоотвала N 2 Хабаровской ТЭЦ-3" для нужд АО "Х" (лот N 0759-РЕМ ДОХ-2025-ХРМК) (извещение N 32514698553) обоснованной.

2. Признать АО "Х", АО "РА" нарушившим часть 15 статьи 3.2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

3. Выдать ПАО "РБ", АО "РА", АО "Х", АО "Е" обязательное к исполнению предписание, направленное на устранение выявленных нарушений, в соответствии с принятым решением от 04.08.2025 по делу N 223ФЗ-379/25.

4. Передать соответствующему должностному лицу Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России материалы дела от 04.08.2025 по делу N 223ФЗ-379/25 для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его вынесения.