Решение Новгородское УФАС России от 05.11.2025 N 053/10/18.1-623/2025

Комиссия по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 27.06.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (далее - Новгородское УФАС России; Управление) (далее - Комиссия) в составе:

...;

...;

...,

в присутствии представителей:

- податель жалобы - ... - присутствовал лично, также присутствовал его представитель ... (нотариальная доверенность N ... от ...);

- организатор торгов - Администрация Новгородского муниципального района - надлежащим образом уведомлен о месте и времени рассмотрения жалобы, представители организатора торгов участия в рассмотрении жалобы лично или посредством видео-конференцсвязи (с использованием надлежащих технических средств связи) не приняли,

рассмотрев жалобу ... (далее - ...) на действия организатора торгов - Администрации Новгородского муниципального района (173014, Великий Новгород, ул. Большая Московская, д. 78; далее - Администрация) при проведении электронного аукциона на право заключения договора купли-продажи земельного участка (лот N 1 - земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 53:11:1400105:1399, площадью 3152 кв. м, расположенный по адресу: Новгородский муниципальный район, Ракомское сельское поселение, <...> земельный участок 52, разрешенное использование: благоустройство территории), извещение N 21000004810000000613 о проведении которого было размещено на официальном сайте в сети "Интернет" www.torgi.gov.ru (далее - официальный сайт) 25.09.2025,

17.10.2025 в Новгородское УФАС России поступила жалоба ... на действия организатора торгов - Администрации при проведении электронного аукциона на право заключения договора купли-продажи земельного участка (лот N 1 - земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 53:11:1400105:1399, площадью 3152 кв. м, расположенный по адресу: Новгородский муниципальный район, Ракомское сельское поселение, <...> земельный участок 52, разрешенное использование: благоустройство территории), извещение N 21000004810000000613 о проведении которого было размещено на официальном сайте 25.09.2025 (далее - Жалоба).

Жалоба подана в соответствии со статьей 18.1 Закона о защите конкуренции и с соблюдением требований, предусмотренных частью 6 указанной статьи.

Суть доводов Жалобы сводится к следующему.

Как следует из подпункта 18 пункта 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если земельный участок является земельным участком общего пользования или расположен в границах земель общего пользования, территории общего пользования.

Согласно пункту 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Согласно классификатора видов разрешенного использования земельных участков (далее - Классификатор), утвержденного Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 N П/0412 (далее - Приказ N П/0412), вид разрешенного использования 12.0.2 "Благоустройство территории" является частным случаем вида разрешенного использования 12.0 "Земельные участки (территории) общего пользования". Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 12.0.1-12.0.2.

Следовательно, вышеуказанный аукцион организован с нарушением прямого запрета, установленного ЗК РФ.

На основании вышеизложенного, податель жалобы просит выдать организатору торгов предписание об отмене рассматриваемого аукциона.

Также, 29.10.2025 в Новгородское УФАС России от ... поступили дополнительные пояснения к Жалобе следующего содержания.

При формировании земельного участка часто вид разрешенного использования определяется не фактическим использованием земельного участка на момент его формирования, а исходя из планов его использования.

В настоящее время сложилась практика, согласно которой органы Росреестра отказывают собственникам земельных участков - частным лицам - в изменении вида разрешенного использования земельных участков на "благоустройство территории" по причине того, что установление вида разрешенного использования земельного участка - "благоустройство территории" возможно лишь в совокупности с приданием такому земельному участку статуса публичной собственности и, в силу особенностей правового режима и назначения земельных участков, не может относиться к числу выбираемых собственником земельного участка. Такая позиция содержится в решении Заводского районного суда г. Кемерово от 18.10.2021 по делу N 2а-2621/2021, апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 19.01.2022 N 33А-608/2022, кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19.05.2022 N 88А-9552/2022.

Следовательно, земельный участок с видом разрешенного использования "благоустройство территории" может находиться только в собственности публично-правовых образований и не подлежит приватизации, так же как и не может быть предметом торгов согласно подпункту 18 пункта 8 статья 39.11 ЗК РФ.

Кроме того, при рассмотрении административного дела N 2а-1429/2024 по административному иску к Администрации суд пришел к выводу, что вид разрешенного использования земельного участка с кодом 5.2.1 "туристическое обслуживание" охватывается содержанием вида разрешенного использования 5.0 "отдых (рекреация)", что давало право на его выкуп без торгов на основании Постановления Правительства Российской Федерации N 629 от 09.04.2022. Следует отметить, что правовая конструкция, примененная в описании вида разрешенного использования земельных участков с кодом 5.0 "Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 5.1 - 5.5", использована такая же, как и в случае с кодом 12.0 - "Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 12.0.1 - 12.0.2".

В ходе рассмотрения Жалобы ... и его представитель устно поддержали доводы Жалобы и указанных дополнительных пояснений в полном объеме.

Организатор торгов - Администрация считает Жалобу необоснованной по основаниям, изложенным в письменных возражениях на Жалобу (исх. N И-8452 от 23.10.2025 Администрации).

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе, карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты.

Градостроительные регламенты - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков.

Таким образом, градостроительные регламенты устанавливают виды разрешенного использования земельных участков, которые могут быть выбраны (с учетом параметров) для земельных участков.

Согласно пункту 7 статьи 39.11 ЗК РФ в случае, если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка предусматривается строительство зданий, сооружений, предоставление такого земельного участка осуществляется путем проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, за исключением случаев проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса.

Согласно данным Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) вышеуказанный земельный участок имеет вид разрешенного использования "Благоустройство территории", а не "Земельные участки (территории) общего пользования". Сведения о виде разрешенного использования, внесенные в ЕГРН, являются исчерпывающими.

Согласно Классификатору такой вид разрешенного использования подразумевает размещение декоративных, технических, планировочных, конструктивных устройств, элементов озеленения, различных видов оборудования и оформления, малых архитектурных форм, некапитальных нестационарных строений и сооружений, информационных щитов и указателей, применяемых как составные части благоустройства территории, общественных туалетов, не подразумевающих строительства капитальных сооружений.

Вместе с тем, учитывая, что вид разрешенного использования земельного участка - благоустройство территории, что подтверждается сведениями из ЕГРН, его реализация на электронном аукционе именно путем продажи правомерна.

Использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования, сведения о котором в ЕГРН не внесены, а по личному усмотрению правообладателя, может повлечь за собой привлечение к административной ответственности.

На основании вышеизложенного, Администрация просит признать Жалобу необоснованной.

В результате рассмотрения Жалобы установлено следующее.

В силу пункта 1 статьи 39.11 ЗК РФ решение о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (далее также - аукцион), принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлениям граждан или юридических лиц.

Распоряжением Администрации от 11.09.2025 N 2712-рз было принято решение об организации и проведении аукциона в электронной форме по продаже права на заключение договора купли-продажи земельных участков (земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 53:11:1400105:1399, площадью 3152 кв. м, расположенный по адресу: Новгородский муниципальный район, Ракомское сельское поселение, <...> земельный участок 52, разрешенное использование: благоустройство территории).

25.09.2025 организатором торгов - Администрацией на официальном сайте было размещено извещение N 21000004810000000613 (лот N 1) о проведении электронного аукциона на право заключения договора купли-продажи земельного участка (земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 53:11:1400105:1399, площадью 3152 кв. м, расположенный по адресу: Новгородский муниципальный район, Ракомское сельское поселение, <...> земельный участок 52, разрешенное использование: благоустройство территории) (начальная цена аукциона - 476 042,20 рублей).

Как следует из размещенных на официальном сайте информации и документов о проведении рассматриваемых торгов, видом разрешенного использования указанного земельного участка является благоустройство территории.

Согласно подпункту 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если земельный участок является земельным участком общего пользования или расположен в границах земель общего пользования, территории общего пользования.

По мнению подателя Жалобы, вид разрешенного использования "Благоустройство территории" является частным случаем вида разрешенного использования "Земельные участки (территории) общего пользования", что исключает возможность реализации указанного участка путем проведения аукциона.

Согласно ГрК РФ:

- территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ);

- благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 36 статьи 1 ГрК РФ).

Также, в соответствии с пунктом 1 статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации под земельными участками общего пользования понимаются не закрытые для общего доступа земельные участки, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на которых граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений, находиться и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

В соответствии с размещенной в составе извещения о проведении рассматриваемых торгов выпиской из ЕГРН, вышеуказанный участок имеет следующий вид разрешенного использования: благоустройство территории.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

В развитие данной нормы Приказом N П/0412 утвержден Классификатор.

В соответствии с Классификатором:

Таким образом, земли для благоустройства территории относятся к земельным участкам (территориям) общего пользования.

В данном случае рассматриваемый земельный участок, с учетом Классификатора, будет относиться к земельным участкам (территориям) общего пользования.

Данный вывод Комиссии Новгородского УФАС России подтверждается сложившейся судебной практикой (Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 13.12.2023 по делу N А14-3487/2023; Постановление Арбитражного суда Центрального округу от 23.05.2025 по делу N А14-15221/2022; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2023 по делу N А56-29443/2022).

Следовательно, рассматриваемый земельный участок не мог являться предметом торгов.

Учитывая изложенное, в действиях организатора торгов - Администрации содержится нарушение подпункта 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ, выразившееся в проведении аукциона на право на заключение договора купли-продажи земельного участка (территории) общего пользования.

Таким образом, Жалоба является обоснованной.

В соответствии с частью 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий по реализации проекта по строительству) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

Допущенное организатором торгов нарушение является существенным, выставленный на торги земельный участок в соответствии с ЗК РФ не может являться предметом аукциона.

Данные обстоятельства дают основания для выдачи предписания об устранении нарушений порядка организации и проведения обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов путем аннулирования рассматриваемых торгов.

Следует отметить, что положения статьи 7.30.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривают административную ответственность за совершение указанного нарушения ЗК РФ, в связи с чем, материалы Жалобы не подлежат передаче должностному лицу Новгородского УФАС России для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Руководствуясь статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, Комиссия

1. Признать жалобу ... на действия организатора торгов - Администрации Новгородского муниципального района (173014, Великий Новгород, ул. Большая Московская, д. 78) при проведении электронного аукциона на право заключения договора купли-продажи земельного участка (лот N 1 - земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером 53:11:1400105:1399, площадью 3152 кв. м, расположенный по адресу: Новгородский муниципальный район, Ракомское сельское поселение, <...> земельный участок 52, разрешенное использование: благоустройство территории), извещение N 21000004810000000613 о проведении которого было размещено на официальном сайте в сети "Интернет" www.torgi.gov.ru 25.09.2025, обоснованной.

2. Признать в действиях организатора торгов - Администрации Новгородского муниципального района нарушение подпункта 18 пункта 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации.

3. Выдать организатору торгов - Администрации Новгородского муниципального района, его аукционной комиссии, оператору электронной площадки - Акционерному обществу "С" обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушения порядка проведения торгов.

Решение и предписание могут быть обжалованы в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия.