Решение ФАС России от 21.04.2025 N 223ФЗ-184/25

Комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия ФАС России) в составе:

ведущего заседание Комиссии ФАС России - <...>,

членов Комиссии ФАС России:

<...>,

<...>,

при участии представителей:

АО "М": <...> (доверенность от 23.12.2024 N 747-2024),

АО "С": <...> (доверенность от 03.08.2024 N 1400/24),

представители АО "Э" на заседание Комиссии ФАС России не явились, о дате, времени и месте рассмотрения жалобы посредством системы видео-конференц-связи уведомлены надлежащим образом,

рассмотрев посредством системы видео-конференц-связи жалобу АО "С" на действия (бездействие) заказчика АО "М" при проведении конкурса в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по добровольному медицинскому страхованию (извещение N 32514467569), в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),

В ФАС России поступила жалоба АО "С" (далее - Заявитель) на действия (бездействие) заказчика АО "М" (далее - Заказчик) при проведении конкурса в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по добровольному медицинскому страхованию (извещение N 32514467569) (далее - Конкурс, Жалоба).

Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках) устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг юридическими лицами, указанными в части 2 статьи 1 Закона о закупках.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках.

Согласно части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые акты и (или) действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей.

При этом в соответствии с частью 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в случае признания жалобы обоснованной, может принять решение о выдаче предписания, обязательного к исполнению.

В силу положений части 1 статьи 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о закупках, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 статьи 2 Закона о закупках правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

Закупочная деятельность Заказчика регламентируется положением о закупке товаров, работ, услуг для нужд АО "М", утвержденным решением Совета директоров АО "М" (редакция 29, размещенная 29.12.2024) (далее - Положение о закупке).

Частью 5 статьи 4 Закона о закупках установлено, что при осуществлении закупки в единой информационной системе, на официальном сайте, за исключением случаев, предусмотренных Законом о закупках, размещаются извещение об осуществлении конкурентной закупки, документация о конкурентной закупке, проект договора, являющийся неотъемлемой частью извещения об осуществлении конкурентной закупки и документации о конкурентной закупке, изменения, внесенные в такие извещение и документацию, разъяснения такой документации, протоколы, составляемые при осуществлении закупки, итоговый протокол, иная дополнительная информация, предусмотренная в соответствии с частью 6 статьи 4 Закона о закупках.

В соответствии с извещением о проведении Конкурса (далее - Извещение), документацией о закупке (далее - Документация), протоколами, составленными в ходе проведения закупки:

1. Извещение, Документация размещены в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) - 31.01.2025.

2. Начальная (максимальная) цена договора - 717 106 097 руб.

3. Дата окончания срока подачи заявок - 14.04.2025.

4. На участие в Конкурсе подано 4 заявки.

5. По результатам рассмотрения заявок, поданных на участие в Конкурсе, соответствующими условиям Документации признаны 4 заявки участников закупки.

6. Дата подведения итогов Конкурса - 17.04.2025.

7. По результатам подведения итогов победителем Конкурса признан участник N 4 с предложением о цене договора в размере 548 999 110 руб.

В соответствии с частью 14 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обязан рассмотреть жалобу по существу в течение семи рабочих дней со дня поступления жалобы, за исключением случая, предусмотренного частью 14.1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

В ходе заседания 17.04.2025 Комиссией ФАС России с целью изучения представленных материалов на основании части 14.1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции срок рассмотрения Жалобы продлен до 21.04.2025.

Частью 10 статьи 3 Закона о закупках предусмотрен ряд случаев, позволяющих участникам закупок обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, действия (бездействие) заказчика при закупках товаров, работ, услуг, в том числе осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика.

Из Жалобы следует, что при проведении Конкурса права и законные интересы Заявителя нарушены действиями Заказчика, выразившимися в следующем:

1. Заказчик ненадлежащим образом установил критерий оценки "Квалификация участников закупки" (далее - Критерий) в случае участия в Конкурсе коллективного участника.

2. Заказчиком в Документации неправомерно установлен порядок оценки по подкритерию "Средняя сумма выплат по 1 (одному) договору ДМС, заключенному в 2024 г., руб." (далее - Подкритерий).

3. Заказчиком в документации по Конкурсу использованы критерии оценки, дающие существенные преимущества СПАО "И" (далее - Организация).

Представитель Заказчика с доводами Жалобы не согласился и сообщил, что при проведении Конкурса Заказчик действовал в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, Положения о закупке и Документации.

Комиссией ФАС России установлено, что Жалоба содержит основания, предусмотренные частью 10 статьи 3 Закона о закупках, следовательно, подлежит рассмотрению в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Рассмотрев представленные материалы, выслушав пояснения представителей Заявителя, Заказчика, Комиссия ФАС России установила следующее.

Частью 1 статьи 1 Закона о закупках установлены цели регулирования Закона о закупках, в том числе расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

На основании части 1 статьи 3 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются установленными в Законе о закупках следующими принципами: информационной открытости закупки, равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, целевого и экономически эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг, отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Согласно части 6 статьи 3 Закона о закупках заказчик определяет требования к участникам закупки в документации о конкурентной закупке в соответствии с положением о закупке. Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Частью 16 статьи 3.2 Закона о закупках установлено, что под конкурсом понимается форма торгов, при которой победителем признается участник конкурентной закупки, заявка на участие в конкурентной закупке, окончательное предложение которого соответствует требованиям, установленным документацией о конкурентной закупке, и заявка, окончательное предложение которого по результатам сопоставления заявок, окончательных предложений на основании указанных в документации о такой закупке критериев оценки содержит лучшие условия исполнения договора.

В силу положений пункта 13, 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках в документации о конкурентной закупке должны быть указаны критерии оценки и сопоставления заявок на участие в такой закупке, порядок оценки и сопоставления заявок на участие в такой закупке.

1. Согласно доводу Жалобы Заказчиком в Документации ненадлежащим образом установлен порядок расчета баллов по Критерию в случае участия в Конкурсе коллективного участника.

Пунктом 5.2 раздела 5 "Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе" Документации установлено:

"В случае если в конкурсе принимает участие коллективный участник закупки, баллы по каждому показателю критерия "Квалификация участника закупки" выставляются в соответствии с установленным порядком оценки каждому лицу, участвующему на стороне такого участника, отдельно.

Общая оценка заявки коллективного участника по каждому показателю критерия "Квалификация участника закупки" определяется как среднее значение по результатам суммирования баллов, присвоенных каждому лицу, входящих в состав такого коллективного участника закупки, определенное по формуле:

Rio = (R1 + R2 + RN) / SN, где:

Rio - балл коллективного участника закупки, на стороне которого выступают несколько лиц;

R (1, 2, N) - баллы каждого из лиц, выступающих на стороне коллективного участника закупки;

SN - количество лиц, выступающих на стороне коллективного участника закупки.

Итоговая оценка вычисляется как сумма рейтингов по каждому критерию оценки заявок участников закупки".

На заседании Комиссии ФАС России представитель Заявителя предоставил сведения и материалы и пояснил, что указанный в Документации подход к оценке заявки коллективного участника Конкурса приводит к ситуации, когда среднее значение показателя коллективного участника всегда меньше, чем наилучший показатель среди всех участников коллективной заявки, что в свою очередь приводит к ограничению конкуренции и нарушает права и законные интересы Заявителя.

Представитель Заказчика на заседании Комиссии ФАС России сообщил, что порядок оценки заявок участников закупки по Критерию в рамках оценки заявки коллективного участника Конкурса направлен на выявление лучших условий исполнения договора, при этом выявление лучшего предложения возможно путем сопоставления представленных участниками закупки сведений методом "среднего арифметического".

Комиссия ФАС России, изучив представленные материалы, выслушав пояснения представителей Заказчика, Заявителя, приходит к следующему.

В соответствии с частью 5 статьи 3 Закона о закупках участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

При подаче заявки несколькими физическими лицами, несколькими юридическими лицами, несколькими индивидуальными предпринимателями, объединившимися на стороне одного участника закупки, участником закупки выступает несколько лиц в совокупности (далее - группа лиц).

Таким образом, в случае подачи заявки группой лиц требованиям, указанным в Документации, должна отвечать такая группа лиц, а не отдельно взятые лица, входящие в ее состав.

Согласно пункту 2 статьи 1047 Гражданского кодекса Российской Федерации если договор простого товарищества связан с осуществлением его участниками предпринимательской деятельности, товарищи отвечают солидарно по всем общим обязательствам независимо от оснований их возникновения.

Таким образом, в случае, когда договором простого товарищества предусмотрено осуществление одним из товарищей действий или сделок от имени остальных товарищей, все участники договора простого товарищества становятся стороной совершенной одним из товарищей сделки (действия) и солидарно отвечают по обязательствам из такой сделки, для всех участников договора простого товарищества наступают правовые последствия в результате действий, совершенных от их имени одним из товарищей.

В абзаце 2 пункта 2 статьи 12 Закона Российской Федерации от 27.11.1992 N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" содержится положение, которое предусматривает возможность возникновения солидарного обязательства из сострахования: если в договоре сострахования не определены права и обязанности каждого из страховщиков, они солидарно отвечают перед страхователями, застрахованными лицами, выгодоприобретателями за осуществление страховой выплаты.

Комиссия ФАС России отмечает, что если участником закупки выступает несколько лиц (группа лиц), порядок оценки, указанный в Документации, должен предъявляться к такой группе лиц в совокупности, а не к отдельно взятому ее участнику. Обратное не отвечает цели коллективного участия в закупке несколькими лицами в составе группы лиц и ставит эту группу лиц в неравное положение с отдельным участником закупки, показатели которого суммируются.

При этом положения Документации по оценке заявок коллективных участников с учетом солидарной ответственности, присущей коллективному участнику, должны характеризоваться совокупной оценкой показателей всех лиц коллективного участника.

Таким образом, Комиссия ФАС России приходит к выводу, что осуществление Заказчиком оценки заявки коллективного участника по каждому члену консорциума в отдельности, с последующим применением расчета среднеарифметического показателя такой оценки заявки, не позволяет Заказчику определить победителя, который лучшим образом исполнит условия договора, поскольку при оценке по Критерию подлежат учету показатели такой группы лиц не в совокупности.

Учитывая изложенное, Комиссия ФАС России приходит к выводу, что действия Заказчика, установившего ненадлежащий порядок оценки заявок коллективных участников Конкурса по Критерию, противоречат пункту 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках и нарушают пункты 13, 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках, что содержит признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 3 статьи 7.30.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

2.1. Согласно доводу Жалобы Заказчиком неправомерно установлена формула оценки по Подкритерию.

Согласно подпункту 2 пункта 5.2 раздела 5 "Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе" Документации оценка баллов по Подкритерию производится следующим образом:

На заседании Комиссии ФАС России представитель Заявителя пояснил, что Заказчиком в Документации не указана формула расчета баллов при оценке заявок участников Конкурса по Подкритерию, что вводит участников закупки в заблуждение и ограничивается конкуренцию.

Комиссия ФАС России, изучив положения Документации, установила, что в Документации указана формула расчета баллов по данному Подкритерию, согласно которой средняя сумма выплат по одному договору на оказание услуг по ДМС рассчитывается как отношение суммы выплат по договорам ДМС в 2024 году к количеству договоров ДМС, заключенных в 2024 году, что не противоречит требованиям действующего законодательства, Положения о закупке.

Вместе с тем представитель Заявителя не представил доказательств, свидетельствующих об обоснованности довода Жалобы, в связи с чем указанный довод не нашел своего подтверждения.

2.2. Согласно доводу Жалобы Заказчиком неправомерно в Документации установлено положение, предусматривающее использование неактуальных сведений с официального сайта Банка России при оценке заявок участников Конкурса по Подкритерию.

Подпунктом 2 пункта 5.2 раздела 5 "Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе" Документации установлено, что при оценке баллов по Подкритерию сведения для оценки заявок берутся Заказчиком самостоятельно на сайте Банка России по ссылке https://cbr.ru/finmarket/supervision/sv_insurance/stat_ssd/2024_4/.

Согласно пункту 7 приложения N 3 к Указанию Банка России от 15.07.2024 N 6805-У "О формах, сроках и порядке составления и представления в Банк России отчетности страховщиков, о порядке сообщения страховщиками Банку России информации о лицах, которым поручено проведение идентификации, упрощенной идентификации, обновление информации о клиентах, представителях клиентов, выгодоприобретателях и бенефициарных владельцах, о порядке сообщения страховщиками в Банк России сведений об опубликовании годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности страховщика, а также о порядке и сроках представления страховщиками в Банк России сведений и документов в отношении их филиалов, представительств и иных обособленных подразделений" (далее - Указание) в случае выявления страховщиком факта представления в Банк России отчетности страховщика, содержащей неверные и (или) неактуальные значения показателей, за любой отчетный период в течение последних трех лет, предшествующих дню данного выявления, исправленная отчетность страховщика должна быть представлена страховщиком в Банк России в течение 3 рабочих дней после дня выявления указанного факта. Каждая исправленная форма отчетности страховщика за один или несколько отчетных периодов формируется перед отправкой в один файл вместе с формами отчетности страховщика, для которых в соответствии с пунктом 5 приложения N 3 к Указанию установлен одинаковый срок представления в Банк России, и представляется в Банк России отдельным электронным документом, в который включается файл, содержащий перечень неверных и (или) неактуальных значений показателей и описание причин их отражения в отчетности страховщика, а также реквизиты документа Банка России (в случае внесения исправлений в отчетность страховщика в соответствии с указанным документом Банка России).

На заседании Комиссии ФАС России представитель Заявителя предоставил сведения и материалы, согласно которым указанный в Документации порядок оценки по Подкритерию, с учетом использования Заказчиком неактуальных сведений с официального сайта Банка России, нарушает права и законные интересы Заявителя.

Комиссией ФАС России установлено, что на официальном сайте Банка России публикуются сведения о деятельности страховых компаний, которые могут быть скорректированы страховыми компаниями посредством направления в Банк России соответствующего запроса, что установлено положениями пункта 7 приложения N 3 Указания. При этом после получения запроса от страховой компании скорректированные данные на официальном сайте Банка России своевременно не обновляются.

Так, например, Заявителем направлена с целью уточнения сведений в Банк России форма, содержащая актуальные данные отчетности, зарегистрированная Банком России 23.07.2024 под регистрационным номером 17_001_001_00963942, при этом актуальные данные размещены Банком России не были.

Таким образом, действия Заказчика, предусмотревшего в порядке оценки использование неактуальной информации с официального сайта Банка России при оценке заявок участников Конкурса по Подкритерию нарушают права и законные интересы участников закупочной процедуры, нарушают положения части 1 статьи 2, пунктов 13, 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках, что содержит признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 3 статьи 7.30.4 КоАП РФ.

3. Согласно доводу Жалобы Заказчиком в документации по Конкурсу использованы критерии оценки, дающие существенные преимущества Организации.

На заседании Комиссии ФАС России представитель Заявителя пояснил, что указанные в пункте 5.2 раздела 5 "Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе" Документации критерии оценки заявок участников Конкурса, дают существенные преимущества Организации.

Вместе с тем Комиссии ФАС России по результатам рассмотрения Жалобы, изучения представленных сведений и материалов не представляется возможным прийти к выводу о том, что вышеуказанные положения Документации создают существенные преимущества Организации.

При этом на заседании Комиссии ФАС России Заявителем не представлено доказательств, свидетельствующих об обоснованности довода Жалобы.

На основании вышеизложенного, Комиссия ФАС России приходит к выводу о необоснованности довода Жалобы.

1. На основании вышеизложенного и в соответствии с частями 17, 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, Комиссия ФАС России

1. Признать жалобу АО "С" (ИНН: <...>; ОГРН: <...>) на действия (бездействие) заказчика АО "М" (ИНН: <...>; ОГРН: <...>) при проведении конкурса в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по добровольному медицинскому страхованию (извещение N 32514467569) обоснованной в части установления критерия оценки "Квалификация участников закупки" в случае участия в Конкурсе коллективного участника, использования неактуальных сведений с официального сайта Банка России при оценке по критерию "Средняя сумма выплат по 1 (одному) договору ДМС, заключенному в 2024 г., руб.".

2. Признать АО "М" нарушившим часть 1 статьи 2, пункты 13, 14 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

3. Обязательное к исполнению предписание, направленное на устранение выявленных нарушений, в соответствии с принятым решением от 21.04.2025 по делу N 223ФЗ-184/25 не выдавать, поскольку предписание выдано ранее решением от 21.04.2025 по делу N 223ФЗ-183/25.

4. Передать соответствующему должностному лицу Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России материалы дела от 21.04.2025 N 223ФЗ-184/25 для рассмотрения вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Решение может быть обжаловано в арбитражном суде в течение трех месяцев со дня его вынесения.