Решение Московское УФАС России от 10.09.2025 N 077/07/00-11064/2025

Комиссия Московского УФАС России по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров (далее - Комиссия) в составе:

Председательствующего:

<...>

при участии посредством видео-конференц-связи представителя <...>

рассмотрев жалобу <...> (далее - Заявитель) на действия <...> (далее - Заказчик) при проведении закрытого конкурса в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке внутренних помещений, санитарному содержанию прилегающих территорий с твердым покрытием и комплексному обслуживанию зеленых насаждений на объектах <...> (реестровый N 32515155996) (далее - Закупка),

в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),

В адрес Московского УФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении Закупки.

Также в адрес Комиссии было направлено ходатайство <...> (вх. от 10.09.2025 N 54525-ЭП/25) о необходимости рассмотреть дополнительные доводы об имеющихся нарушениях со стороны Заказчика.

Изучив указанное ходатайство, Комиссия не усматривает оснований для его удовлетворения на основании следующего.

Согласно части 13 статьи 3 Закона о закупках рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Таким образом, жалоба подлежит рассмотрению антимонопольным органом с учетом конкретных, фактических обстоятельств и представленных сторонами документов.

В свою очередь, в случае несогласия с действиями Заказчика, участники Закупки не лишены возможности обратиться с самостоятельной жалобой в антимонопольный орган в порядке и сроки, установленные статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках), за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Согласно части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов; акты и (или) действия (бездействие) уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, могут быть обжалованы юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, права или законные интересы которых, по их мнению, нарушены при осуществлении мероприятий по реализации проекта по строительству объекта капитального строительства либо при предъявлении требования осуществить мероприятия по реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, не предусмотренные статьей 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и (или) получить документы, сведения, материалы, согласования, не включенные в предусмотренный законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности реестр документов, сведений, материалов, согласований, необходимых для реализации проекта по строительству объекта капитального строительства.

Частью 10 статьи 3 Закона о закупках предусмотрен ряд случаев, позволяющих участникам закупок обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном таким органом, действия (бездействие) заказчика при закупках товаров, работ, услуг, в их числе осуществление заказчиком закупки с нарушением требований настоящего Федерального закона и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика.

Жалоба Заявителя отвечает требованиями пункта 1 части 10 статьи 3 Закона о Закупках.

Согласно доводам жалобы Заявитель указывает на следующие нарушения Заказчика, допущенные при формировании Закупочной документации:

1. По мнению Заявителя, Заказчиком неправомерно установлено в качестве критерия допуска требования о предоставлении копий документов, подтверждающих соответствие участника закупки требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим выполнение работ/оказание услуг, являющихся предметом закупки, а именно копии договора, подтверждающего наличие опыта в оказании аналогичных услуг.

2. Также Заявитель не согласен с установленным порядком оценки по критерию "Квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для оказания услуг" в части требования о представлении в качестве подтверждения наличия квалифицированного персонала копий трудовых книжек/трудового договора и (или) сведений о трудовой деятельности, предусмотренных статьей 66.1 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ).

По мнению Заявителя, указанное требование позволяет предоставлять для оценки только штатных специалистов, при этом необходимые специалисты могут привлекаться в рамках гражданско-правовых договоров.

Заказчик с доводами жалобы не согласился, представил письменные возражения и материалы, запрошенные антимонопольным органом.

Проверив обоснованность доводов, приведенных в жалобе, в возражениях на нее, изучив материалы дела, Комиссия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее - положение о закупке).

В силу части 2 статьи 2 Закона о закупках положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

В своей деятельности Заказчик руководствуется Положением о закупке товаров, работ, услуг федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования "Р" (ФГАОУ ВО "Р"), утвержденным протоколом Наблюдательного Совета от 20.12.2024 N 02 (далее - Положение).

В силу пункта 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках Заказчик при осуществлении закупочной процедуры должен руководствоваться принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Информация о проведении закупки размещена на сайте электронной торговой площадки ООО "Э".

Начальная (максимальная) цена договора: 47 257 551,49 рублей.

Дата начала срока подачи заявок: 25.08.2025.

Дата и время окончания срока подачи заявок: 10.09.2025 в 09:00.

Дата подведения итогов закупки: 12.09.2025.

Пунктом 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках предусмотрено, что в документации о конкурентной закупке должны быть указаны требования к участникам такой закупки.

В соответствии с пунктом 13 части 10 статьи 4 Закона о закупках в документации о конкурентной закупке должны быть указаны критерии оценки и сопоставления заявок на участие в такой закупке.

Согласно части 6 статьи 3 Закона о закупках Заказчик определяет требования к участникам закупки в документации о конкурентной закупке в соответствии с положением о закупке. Не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

1. Относительно довода Заявителя о неправомерном установлении опыта как критерия допуска Комиссия считает необходимым отметить следующее.

Согласно пункту 19 Информационной карты вторая часть заявки участника закупки должна содержать следующие документы и сведения (а также, если участником закупки является коллективный участник, следующие документы и сведения в отношении каждого из лиц, входящих в состав коллективного участника):

3) Копии документов, подтверждающих соответствие участника закупки или лиц, выступающих на стороне участника закупки, установленным требованиям и условиям допуска к участию в конкурсе:

а) копии документов, подтверждающих соответствие участника закупки требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим выполнение работ/оказание услуг, являющихся предметом закупки:

Подтвержденная копия одного контракта/договора, заключенного в соответствии с Федеральными законами: N 44-ФЗ и/или N 223-ФЗ, на оказание услуг (выполнение работ) аналогичных предмету закупки со всеми приложениями, изменениями и дополнениями к ним, а также копиями актов сдачи-приемки услуг (работ), подтверждающих их исполнение участником без применения и\или полного погашения штрафных санкций. С указанием при наличии реестровых номеров с официального сайта единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru.

Под аналогичными понимаются услуги (работы) по комплексной уборке внутренних помещений, санитарному содержанию прилегающих территорий с твердым покрытием и комплексному обслуживанию зеленных насаждений и ценой контракта/договора на сумму, не менее 80% от НМЦД в соответствии с закупочной документацией, заключенные не ранее 3 лет с даты публикации настоящего извещения о закупке - является допуском.

Вместе с тем Комиссия отмечает, что предметом Закупки является оказание услуг по комплексной уборке внутренних помещений, санитарному содержанию прилегающих территорий с твердым покрытием и комплексному обслуживанию зеленых насаждений на объектах РГГУ.

Закупаемые услуги не являются специфичными, а также к ним не предъявляются требования, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим оказание услуг, являющихся предметом Закупки.

Комиссия также отмечает, что возможность установления указанного требования не следует из Закона о закупках и Положения.

Заказчиком на заседание Комиссии также не было представлено каких-либо документов, подтверждающих правомерность установления оспариваемых требований.

При этом Комиссия отмечает, что предоставленное заказчику право на самостоятельное определение критериев допуска заявок к участию в закупочной процедуре направлено на предоставление ему возможности выбора потенциального контрагента, наиболее полно отвечающего предъявляемым требованиям, а потому способного в наиболее короткие сроки обеспечить заказчика необходимыми ему качественными товарами, работами или услугами.

В то же самое время такое право заказчика не является безусловным и безграничным и оканчивается тогда, когда вместо выбора наилучшего контрагента по объективным показателям такое право используется для целей искусственного сокращения количества участников закупки.

В этом случае действия Заказчика приобретают характер злоупотребления правом. Заказчик не учитывает, что подобного рода требования не могут быть установлены без соблюдения баланса частных интересов заказчика и публичных интересов расширения количества участников торгов, предотвращения различных злоупотреблений и недопущения ограничения конкуренции на торгах, что установлено законодательством о защите конкуренции, в том числе Законом о закупках.

При этом, рассматривая установленные в закупочной документации требования, признать их соответствующими указанным принципам закупочной деятельности, не представляется возможным.

Установление оспариваемых требований в качестве допуска к дальнейшему участию в процедуре влечет за собой нарушение принципа равноправия и отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Наличие у Заказчика права по самостоятельному определению требований к участнику закупочной процедуры не означает, что реализация данного права должна осуществляться произвольно.

Следовательно, требования должны устанавливаться Заказчиком таким образом, при котором обеспечиваются равные возможности (условия) для принятия участия в процедуре.

Таким образом, действия Заказчика по установлению оспариваемых требований нарушают пункт 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках, в связи с чем доводы жалобы в указанной части признаются обоснованными.

2. Относительно довода Заявителя о неправомерном порядке оценки по критерию "Квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для оказания услуг" Комиссия отмечает следующее.

Согласно Приложению N 1 к Информационной карте установлен критерий оценки "Квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для оказания услуг".

Комиссия осуществляет оценку заявок на участие по показателю "Квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для оказания услуг", используя информацию, представленную в заявках участников.

Оценивается наличие у участника закупки специалистов определенного уровня квалификации, соответствующих требованиям к квалификации, в количестве, необходимом для исполнения договора (далее - специалистов):

Шкала предельных величин значимости показателя оценки:

Документами, подтверждающими уровень квалификации каждого специалиста (уборщицы), являются в совокупности на каждого специалиста следующие документы:

Для работников по специализации менеджер объекта, уборщица и уборщик прилегающей территории, считается полный комплект на одного работника, состоящий из:

- копии трудовых книжек/трудового договора и (или) сведений о трудовой деятельности, предусмотренные статьей 66.1 Трудового кодекса РФ;

- копия сведений из журнала учета (установленного образца) о проведении инструктажа по электробезопасности с присвоением 1 группы до 1000 В по электробезопасности, с приложением подтверждающих документов на проверяющего, согласно п. 2.3 Правил по охране труда при эксплуатации электроустановок (Присвоение I группы по электробезопасности проводится работником из числа электротехнического персонала, имеющего группу III по электробезопасности или специалистом по охране труда, имеющим группу IV по электробезопасности или выше, назначенным распоряжением руководителя организации).

Дополнительно на проверяющее лицо предоставить подтверждающие документы о присвоении соответствующей группы по электробезопасности.

В случае проверки знаний соответствующих нормативных документов и присвоении группы по электробезопасности комиссией Ростехнадзора дополнительно предоставляется протокол проверки знаний правил работы в электроустановках.

В случае проверки знаний соответствующих нормативных документов и присвоении группы по электробезопасности комиссией участника дополнительно представляется действующий приказ руководителя участника о назначении комиссии участника для проведения проверки знаний у электротехнического (электротехнологического) персонала участника, а также документы, подтверждающие наличие у членов комиссии группы по электробезопасности и прохождение ими проверки знаний норм и правил работы в электроустановках комиссией Ростехнадзора (утв. Приказом Минэнерго России от 12.08.2022 N 811) (такими документами являются действующее удостоверение специалиста о проверке знаний правил работы в электроустановках с обязательным наличием записи в бланке данного удостоверения сведений о результатах проверки знаний соответствующих нормативных документов и присвоении группы по электробезопасности комиссией органа Федеральной службы по экологическому контролю, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) и протокол проверки знаний правил работы в электроустановках);

Итоговое количество баллов по данному показателю определяется с учетом его значимости (xКЗ).

Для работников по специализации тракторист, считается полный комплект на одного работника, состоящий из:

- копии трудовых книжек/трудового договора и (или) сведений о трудовой деятельности, предусмотренные статьей 66.1 Трудового кодекса РФ;

- копия действующего удостоверения специалиста о проверке знаний правил работы в электроустановках с обязательным наличием записи в бланке данного удостоверения сведений о результатах проверки знаний соответствующих нормативных документов и присвоении группы не ниже второй до 1000 В по электробезопасности комиссией органа Федеральной службы по экологическому контролю, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) либо комиссией участника.

В случае проверки знаний соответствующих нормативных документов и присвоении группы по электробезопасности комиссией Ростехнадзора дополнительно предоставляется протокол проверки знаний правил работы в электроустановках.

В случае проверки знаний соответствующих нормативных документов и присвоении группы по электробезопасности комиссией участника дополнительно представляется действующий приказ руководителя участника о назначении комиссии участника для проведения проверки знаний у электротехнического (электротехнологического) персонала участника, а также документы, подтверждающие наличие у членов комиссии группы по электробезопасности и прохождение ими проверки знаний норм и правил работы в электроустановках комиссией Ростехнадзора (утв. Приказом Минэнерго России от 12.08.2022 N 811) (такими документами являются действующее удостоверение специалиста о проверке знаний правил работы в электроустановках с обязательным наличием записи в бланке данного удостоверения сведений о результатах проверки знаний соответствующих нормативных документов и присвоении группы по электробезопасности комиссией органа Федеральной службы по экологическому контролю, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) и протокол проверки знаний правил работы в электроустановках);

- удостоверение тракториста-машиниста, выданное Гостехнадзор, на право управления спецтехникой

- свидетельство о присвоении профессии "Тракторист"

Комплекты документов, предоставленные по показателю "Квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для оказания услуг" в заявке каждым из членов Коллективного участника суммируется.

На заседании Комиссии Заказчик пояснил, что гражданско-правовые договоры, заключенные между участником закупки и специалистами (иными работниками), также являются информацией и документами, подтверждающими наличие таких специалистов и их квалификацию в соответствии с положениями ТК РФ, в связи с чем привлеченные специалисты также будут учитываться при оценке заявок.

Вместе с тем Комиссия расценивает позицию Заказчика критически и отмечает, что установленный порядок оценки исключает возможность представления в качестве подтверждения наличия квалифицированного персонала копий гражданско-правовых договоров.

Согласно статье 66.1 ТК РФ в сведения о трудовой деятельности включаются информация о работнике, месте его работы, его трудовой функции, переводах работника на другую постоянную работу, об увольнении работника с указанием основания и причины прекращения трудового договора, другая предусмотренная настоящим Кодексом, иным федеральным законом информация.

Комиссия отмечает, что гражданско-правовые договоры, заключенные между участником закупки и специалистами (иными работниками), не являются информацией и документами, подтверждающими наличие таких специалистов и их квалификацию в соответствии с положениями ТК РФ.

Аналогичная позиция отражена также в Письме ФАС России от 07.02.2023 N ПИ/8371/23, письме Минтруда России от 18.01.2023 N 14-4/В-42.

Вместе с тем наличие специалистов исключительно в штате у исполнителя по трудовому договору не является подтверждением надлежащего исполнения обязательств в рамках договора, заключаемого по результатам Закупки, а также исключает возможность привлекать специалистов на основании заключаемых с ними договоров гражданско-правового характера.

При этом Комиссия обращает внимание, что Заказчик на заседании Комиссии указал, что будет принимать к оценке специалистов, которые не находятся в штате у участника Закупки.

То есть, фактически Заказчиком не представлено подтверждающих его позиции доказательств относительно установления оспариваемого требования.

В свою очередь, Комиссия отмечает, что документация о проведении закупки, являющаяся, по своей сути, офертой, в соответствии с положениями которой впоследствии заключается договор, не должна содержать возможности ее множественного толкования.

Указанная документация должна содержать в себе четкие, исчерпывающие требования к претендентам, подающим заявки на право участия в торгах, что исключает возможность субъективного толкования указанных в заявках предложений заказчиком.

В этой связи представляется возможным сделать вывод о том, что, в целях исключения какого-либо субъективного правоусмотрения при разрешении вопроса о допуске той или иной заявки к участию в Закупке, а также недопустимости злоупотребления правом Заказчику надлежит максимально четко и конкретно сформулировать свои требования относительно формирования подаваемых на участие в закупке заявок. Наличие же в таких требованиях каких-либо разночтений, либо отсутствие в закупочной документации какого-либо требования исключает последующую возможность отклонения заявок со ссылкой на их несоответствие таким требованиям документации.

Названный правовой подход наиболее полно обеспечивает баланс частных и публичных интересов, на необходимость соблюдения которого указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 29.03.2011 2-П, поскольку направлен на повышенную защиту участника торгов как более слабой стороны в указанных правоотношениях.

На основании изложенного Комиссия приходит к выводу, что установленное Заказчиком требования о представлении качестве подтверждения сведений только копии трудовых книжек/трудового договора или сведений о трудовой деятельности, предусмотренных статьей 66.1 ТК РФ, без возможности представления в качестве повреждающих документов копий гражданско-правых договоров ограничивает конкуренцию и не позволяет получить баллы по указанному показателю участнику, имеющему в том числе работников, осуществляющих свои трудовые функции по гражданско-правовом договору.

Комиссия обращает внимание, что установленный Заказчиком показатель оценки влияет на оценку участника.

Комиссия также отмечает, что в пункте 4 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018, указано, что использование заказчиком оценочных критериев выбора поставщика не является нарушением, если эти критерии носят измеряемый характер и соответствие участника закупки названным критериям может быть установлено объективно.

При этом наличие у Заказчика права по самостоятельному определению требований к предмету закупки не означает, что реализация данного права должна осуществляться произвольно.

Напротив, требования должны устанавливаться заказчиком таким образом, при котором обеспечиваются равные возможности (условия) для принятия участия в процедуре, а равно соблюдении принципов, установленных в части 1 статьи 3 Закона о закупках.

Вместе с тем действия Заказчика в настоящем случае упомянутым целям и принципам не соответствовали, поскольку объективно повлекли за собой их нарушение.

Между тем, указанные действия Заказчика влекут за собой не только нарушение принципов равноправия и справедливости (пункт 1 статьи 3 Закона о закупках), но и принципа недопустимости извлечения преимуществ из своего незаконного или недобросовестного поведения (пункт 4 статьи 1 ГК РФ) и злоупотребления правом (пункт 1 статьи 10 ГК РФ).

Законом о закупках установлены общие принципы и основные требования к закупке товаров, работ, услуг именно в целях обеспечения единства экономического пространства, создания условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 статьи 1 названного Закона, в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективного использования денежных средств, расширения возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ и услуг для нужд заказчиков и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

Как отмечено в постановлении Арбитражного суда Московского округа от 17.09.2015 по делу N А40-195614/14, действующим законодательством о закупках не запрещена конкретизация того или иного требования закона, однако любое отступление от названных требований должно иметь под собой объективную документально подтвержденную необходимость.

На основании изложенного, Комиссия приходит к выводу, что порядок оценки по критерию "Квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для оказания услуг" установлен Заказчиком неправомерно и не в соответствии с требованиям Закона о закупках.

При таких обстоятельствах, Комиссия приходит к выводу о наличии в действиях Заказчика нарушения требований пункта 2 части 1 статьи 3, пунктов 13, 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках.

С учетом изложенного, на основе всестороннего исследования, оценки фактических обстоятельств и доказательств по делу в их совокупности и взаимосвязи, Комиссия приходит к выводу об обоснованности доводов жалобы в указанной части.

Комиссия, руководствуясь частью 20 статьи 18.1, пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции,

1. Признать жалобу <...> при проведении Закупки обоснованной.

2. Установить в действиях Заказчика нарушения пункта 2 части 1 статьи 3, пунктов 9, 13, 14 части 10 статьи 4 Закона о закупках.

3. Выдать обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений.

Настоящее решение может быть обжаловано в арбитражном суде в течение трех месяцев со дня его принятия.