Решение Приморское УФАС России от 20.08.2025 N 025/01/15-918/2024

Резолютивная часть решения объявлена: 19 августа 2025 года.

Полный текст решения изготовлен: 20 августа 2025 года.

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: председателя комиссии <...> - руководителя управления; членов Комиссии: <...> - специалиста-эксперта отдела контроля торгов и органов власти; <...> - ведущего специалиста-эксперта отдела контроля рекламы и недобросовестной конкуренции,

рассмотрев дело N 025/01/15-918/2024 по признакам нарушения администрацией "С" (ОГРН: <...>; ИНН: <...>, <...>, 692245) (далее - администрация) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции)

в присутствии представителя администрации "С" посредством видеоконференц-связи: <...>, доверенность N 70 от 01.04.2025,

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - Приморское УФАС России) поступили обращения ИП Г.И. от 25.09.2023 вх. N 9257/23 и ИП Р. от 20.11.2023 N 11228/23 (далее - Заявители), указывающие на создание администрацией "Х" и администрацией "С" препятствий проезда автомобилей, выразившихся в ликвидации съезда (подъезд/выезд) к площадке, на которой расположены стационарные торговые объекты заявителей.

По результатам рассмотрения обращений Приморским УФАС России было возбуждено дело N 025/01/15-916/2024 по признакам нарушения администрацией "Х" части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В ходе рассмотрения дела N 025/01/15-916/2024 было выявлено следующее.

Администрацией "С" перед торговыми объектами на земле общего пользования был сформирован земельный участок с кадастровым номером 25:16:420101:1540. Подъезд к торговым объектам Предпринимателей и торговая площадка, предназначенная для стоянки и проезда автомобилей, включена в состав земельного участка с кадастровым номером N 25:16:420101:1540.

30 июня 2023 года администрацией "С" принято постановление N 1078-па "О проведении открытых аукционов в электронной форме на право заключения договора аренды" в отношении земельного участка с кадастровым номером 25:16:420101:1540 под лотом N 1.

Предметом аукциона являлось право на заключение договора аренды земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым номером 25:16:420101:1540 площадью 3246 кв. м, вид разрешенного использования: объекты коммунального хозяйства (инженерно-технического обеспечения) и транспорта, необходимые для обеспечения объектов разрешенных видов использования, в том числе: иные объекты, цель использования: рынки, объекты обслуживания автомобильного транспорта. Срок аренды земельного участка - 10 лет.

01 августа 2023 года поступила заявка N 9438 от индивидуального предпринимателя Н.

По результатам проведения аукциона между администрацией "С" и ИП Н. заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером N 25:16:420101:1540 от 23 августа 2023 N 012.0823.18344.

В результате выявленных сведений, Приморским УФАС России было выдано предупреждение от 20.02.2024 N 1170/24 в связи с выявлением признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действии администрации "С" по заключению с ИП Н. договора N 012.0823.18344 от 23.08.2023 аренды земельного участка с кадастровым номером 25:16:420101:1540, расположенного на км 526 + 938 слева от автомобильной дороги Хабаровск - Владивосток.

Данное действие администрации было признано содержащим признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку в результате передачи администрацией в аренду спорного земельного участка предпринимателю Н. по договору аренды был ограничен беспрепятственный доступ (подъезд/съезд) с федеральной автомобильной трассы к объектам дорожного сервиса, что привело к препятствованию осуществления предпринимательской деятельности владельцами торговых объектов, нарушению их прав и интересов как участников соответствующего товарного рынка.

Администрация "С" в установленный срок предупреждение не исполнила, в связи с чем 16.09.2024 издан приказ Приморского УФАС России N 31 о возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела N 025/01/15-918/2024 о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Определением от 20.11.2024 комиссия приостановила рассмотрение дела N 025/01/15-918/2024 до рассмотрения арбитражными судами дела N А51-5047/2024 по иску ИП Н. и администрации "С" о признании недействительным предупреждения Приморского УФАС России от 20.02.2024 N 1170/24 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки антимонопольного законодательства.

Решением Пятого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2025 по делу N А51-5047/2024, вступившим в законную силу, предупреждение антимонопольного органа признано законным.

Определением от 16.07.2025 комиссия возобновила рассмотрение дела N 025/01/15-918/2024.

Комиссия, исследовав материалы дела, изучив пояснения сторон, установила следующее.

Часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) запрещает органам власти (государственным органам и органам местного самоуправления) и организациям, осуществляющим их функции, совершать действия (бездействие), принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом В частности пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции к действиям, которые ограничивают или могут ограничить конкуренцию на определенном товарном рынке относит необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

В силу пункта 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют действия (бездействие), принятие актов указанных органов и организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции либо создают угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках, за исключением случаев, когда имеется норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществления действий (бездействия).

Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Таким образом, в силу данной правовой позиции Пленума ВС РФ угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания в случаях нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, запрещающего органам власти необоснованно препятствовать хозяйствующему субъекту в осуществлении деятельности на соответствующем товарном рынке, либо создавать своими действиями такие препятствования (препятствия).

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1, 13 и 15 статьи 3 Федерального закона N 257-ФЗ: автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и проложенные на них или под ними конструктивные элементы и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог; полоса отвода автомобильной дороги - земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса; объекты дорожного сервиса - здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств).

Как определено пунктом 3.28 "ГОСТ 33062-2014. Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к размещению объектов дорожного и придорожного сервиса" (далее - ГОСТ 22062-2014), пункт торговли: имущественный комплекс, предназначенный для продажи товаров, необходимых участникам дорожного движения по пути их следования (продуктов питания, технических жидкостей и автомобильных принадлежностей, сувенирной и печатной продукции и т.п.). Исходя из пункта 13 статьи 3 Закона N 257-ФЗ, пункты торговли, размещенные в полосе отвода автомобильной дороги, также относятся к объектам дорожного сервиса, поскольку являются объектами, обслуживающими участников дорожного движения по пути следования.

Часть 6 статьи 257-ФЗ устанавливает, что объекты дорожного сервиса должны быть оборудованы стоянками и местами остановки транспортных средств, а также подъездами, съездами и примыканиями в целях обеспечения доступа к ним с автомобильной дороги. Из данной нормы следует, что объекты (пункты) торговли как объекты дорожного сервиса должны быть оборудованы подъездами, съездами, примыканиями для обеспечения беспрепятственного доступа к ним с автомобильной дороги, а также стоянками и местами остановки.

Требование об оборудовании объектов дорожного и придорожного сервиса, следовательно, объектов торговли парковками с расчетным числом парковочных мест для участников дорожного движения, в том числе участников дорожного движения с ограниченными возможностями (10% машино-мест) и обеспечения беспрепятственного доступа ко всем видам предоставляемых услуг установлена пунктом 4.5 ГОСТ 33062-2014. Таким образом, необходимость обеспечения беспрепятственного доступа участников дорожного движения - автотранспорта к объектам дорожного сервиса - объектам торговли с автомобильной дороги путем оборудования подъездами, съездами, примыканиями. а также стоянками и местами остановки закреплена на законодательном уровне, предусмотрена законодательством РФ, регулирующим отношения в области использования автомобильных дорог.

Действия, ограничивающие беспрепятственный доступ автотранспорта к объектам дорожного сервиса - объектам торговли, а именно действия, приводящие к ликвидации подъезда/съезда, к утрате возможности подъезда/съезда к объектам дорожного сервиса (объектам торговли) с автомобильной дороги, невозможности организации стоянки и местами остановки (парковки) транспортных средств, являются незаконными. Взимание платы за беспрепятственный доступ к объектам дорожного сервиса (объектам торговли) законодательством не предусмотрено, следовательно, является незаконным предъявление требования к владельцам об оплате за беспрепятственный подъезд к объектам дорожного сервиса (объектам торговли).

Рассмотрением материалов Приморское УФАС России установило, что индивидуальный предприниматель Г.В. является владельцем объектов дорожного сервиса - торговых объектов, расположенных на площадке в районе ул. Первомайская в с. Летно-Хвалынское на 526 км +350 м слева от автомобильной дороги Хабаровск - Владивосток в Спасском муниципальном районе.

Ранее беспрепятственный доступ к торговым объектам обеспечивался посредством организации оборудованного съезда (подъезда/выезда) с автомобильной дороги общего пользования местного значения <...> примыкающей к федеральной автомобильное дороге А-370 "Уссури" Хабаровск - Владивосток в с. Летно-Хвалынское, что существенно способствовало осуществлению предпринимателями торговой деятельности, поскольку проезжающим по федеральной трассе А-370 "Уссури" Хабаровск - Владивосток, а также в <...> автотранспортным средствам было удобно заезжать и выезжать, парковать автомобили на площадке перед торговыми объектами.

Этот беспрепятственный доступ к торговому объекту, принадлежащему предпринимателю, был ликвидирован администрацией "Х", которая на основании соглашения от 27.12.2012 исполняла полномочия администрации "С" по решению вопросов местного значения в сфере дорожной деятельности до 31.12.2023, без организации другого беспрепятственного доступа (подъезда/съезда) к объектам дорожного сервиса.

После ликвидации оборудованного ранее подъезда/съезда к торговым объектам с ул. Первомайская в с. Летно-Хвалынское без организации другого удобного, беспрепятственного доступа в границах территории между съездом на км 526+938 и съездом с ул. Первомайской администрацией "С" был образован земельный участок с кадастровым номером 25:16:420101:1540, который передан по договору аренды ИП Н. в целях использования объектов коммунального хозяйства (инженерно-технического обеспечения) и транспорта, необходимых для обеспечения объектов разрешенных видов использования, в том числе: иные объекты, цель использования: рынки, объекты обслуживания автомобильного транспорта.

В результате передачи данного земельного участка в аренду конкретному лицу в установленных границах ограничила беспрепятственный доступ к объектам дорожного сервиса - торговым объектам предпринимателей ИП Г.В. и Р., поскольку была утрачена возможность организации съезда (подъезда/выезда) с автомобильной дороги общего пользования через территорию земельного участка с кадастровым номером 25:16:420101:1540, которая ранее представляла собой территорию (землю) общего пользования, обладала правом свободного альтернативного доступа (проезда) к беспрепятственному использованию торговых объектов.

Указанными незаконными действиями администрацией "С" фактически был блокирован единственный оставшийся беспрепятственный доступ автотранспорта по пути следования к законно расположенным торговым объектам, что существенно ограничило заявителей, а равно других предпринимателей, таких же владельцев объектов дорожного сервиса в осуществлении торговой деятельности.

Администрация "С", организуя передачу в аренду земельного участка по заявлению предпринимателя Н., территория которого ранее была землей общего пользования и альтернативно использовалась для свободного доступа к площадке торговых сооружений, и, заключая с ним договор аренды, при этом не предусмотрев при формировании этого земельного участка возможность удобного и доступного съезда (подъезда/выезда) транспортных средств к торговым объектам с автомобильной дороги и их парковки, не могла не знать и не учитывать, что после ликвидации ранее существовавшего оборудованного съезда (подъезда/выезда) с ул. Первомайская с. Летно-Хвалынского беспрепятственный доступ автотранспорта к законно расположенным торговым объектам будет невозможен и предприниматели, владельцы объектов дорожного сервиса (торговых объектов) будут ограничены в осуществлении торговой деятельности.

В результате незаконного действия администрации "С", выразившегося в заключении договора аренды земельного участка, создано необоснованное препятствование в осуществлении предпринимателями деятельности в принадлежащих им торговых объектах, соответственно, создана угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции, тем самым нарушен запрет, установленный пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, Комиссия приходит к выводу, что описанные выше действия администрации "С" содержат признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В результате анализа состояния конкуренции на товарном рынке, проведенного в соответствии с Приказом ФАС России от 28 апреля 2010 года N 220, установлено, что продуктовые границы исследуемого товарного рынка - аренда земельных участков, находящихся в собственности или в ведении "С", географические границы товарного рынка определяются территорией "С", временной интервал исследования - с 20.02.2024 (с даты выдачи предупреждения) до настоящего времени.

Отрицательное влияние действий (бездействия) администрации "С" на состояние конкуренции на рассматриваемом товарном рынке состоит в том, что заключение рассматриваемого договора аренды земельного участка, создало необоснованное препятствование в осуществлении предпринимателями деятельности в принадлежащих им торговых объектах.

Перед окончанием рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Комиссия приняла заключение об обстоятельствах дела, копия которого была направлена лицам, участвующим в деле.

До окончания рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и оглашения резолютивной части решения администрацией представлены пояснения от 01.08.2025 N 3802 (вх. N 7598-ЭП/25 от 01.08.2025), которые приобщены к делу. В своих пояснениях администрация сообщает о возврате земельного участка с кадастровым номером 25:16:220101:1540 (акт возврата земельного участка от 31.07.2025 к договору аренды N 012.0823.18344 от 23 августа 2023 года).

При указанных обстоятельствах Комиссия приходит к выводу о наличии нарушения администрации "С" пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в заключении договора аренды земельного участка с кадастровым номером 25:16:420101:1540 (N 012.0823.18344 от 23.08.2023), что привело к ущемлению прав владельцев торговых объектов и препятствованию осуществления ими предпринимательской деятельности.

Выводы Приморского УФАС России о неправомерном заключении администрацией договора аренды вышеуказанного земельного участка с ИП Н. подтверждены Арбитражным судом Приморского края и Пятым арбитражным апелляционным судом (дело N А51-7475/2024).

Комиссия не усматривает оснований для прекращения рассмотрения дела, предусмотренных частью 1 статьи 48 Закона о защите конкуренции, а также основания для выдачи предписания.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 3 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции",

1. Признать факт нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действии администрации "С", выразившегося в заключении договора аренды земельного участка с кадастровым номером 25:16:420101:1540 (N 012.0823.18344 от 23.08.2023), что привело к ущемлению прав владельцев торговых объектов и препятствованию осуществления ими предпринимательской деятельности.

2. Оснований для прекращения рассмотрения дела, предусмотренных статьей 48 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", не имеется.

3. Предписание не выдавать.

4. Передать материалы должностному лицу Приморского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) в арбитражный суд.