Решение Ленинградское УФАС России от 15.08.2025 N 047/10/104-1486/2025

Комиссия Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия, Комиссия Ленинградского УФАС) в составе:

в присутствии представителей по доверенности (посредством системы видеоконференцсвязи в соответствии с письмом ФАС России от 29 мая 2020 г. N МЕ/45732/20 "О рассмотрении жалоб, проведении внеплановых проверок, рассмотрении обращений о включении сведений в отношении участников закупок, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в реестр недобросовестных поставщиков"):

от Государственного казенного учреждения Ленинградской области "ДА" (далее - Заказчик):

в отсутствие представителей от ООО "ДБ" (далее - Участник, Общество, Подрядчик), надлежащим образом уведомленного о заседания Комиссии в формате видеоконференцсвязи, что подтверждается уведомлением N 7001/25 от 29.07.2025 (направлено по электронной почте и размещено в ЕИС для неограниченного круга лиц),

рассмотрев направленное Заказчиком во исполнение требований статьи 104 Федерального закона от 05.04.2014 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ) обращение о включении сведений об Участнике в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - реестр недобросовестных поставщиков, РНП),

В Ленинградское УФАС России поступила информация, изложенная в обращении Заказчика, о включении сведений об Участнике в реестр недобросовестных поставщиков в связи с принятием Заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта.

Из представленных в Ленинградское УФАС Заказчиком документов следует, что между Заказчиком и Участником заключен контракт N 025/2018-ПСД от 31.10.2018 на разработку проектно-сметной документации по сохранению объекта культурного наследия федерального значения "Круглая рига", конец XVIII в., Ленинградская область, Гатчинский муниципальный район, Гатчинское городское поселение, <...> (далее - Контракт).

Из направленного Заказчиком обращения следует, что 07.07.2025 Заказчиком принято решение об одностороннем отказе от исполнения Контракта

Комиссия Ленинградского УФАС в рассматриваемом деле считает необходимым выяснить и оценить все фактические обстоятельства дела в их совокупности и взаимосвязи.

Согласно части 1 статьи 104 Закона N 44-ФЗ ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.

В реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства, предусмотренные контрактами (часть 2 статьи 104 Закона N 44-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 104 Закона N 44-ФЗ Заказчик либо уполномоченный орган или уполномоченное учреждение, наделенные полномочиями в соответствии со статьей 26 Закона о контрактной системе, направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, обращение о включении информации об участнике закупки или о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков в срок, предусмотренный подпунктом "б" пункта 2 части 6 статьи 51, подпунктом "в" пункта 4 части 14 статьи 73, частями 16 и 22.2 статьи 95 Закона о контрактной системе, или не позднее двух рабочих дней, следующих за днем поступления заказчику решения суда о расторжении контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта.

В соответствии с частью 7 статьи 104 Закона N 44-ФЗ в течение пяти рабочих дней с даты поступления обращения, указанного в части 4 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в таком обращении фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта либо о расторжении контракта по решению суда или об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта. По результатам такой проверки принимается решение о включении в реестр недобросовестных поставщиков соответствующей информации или решение об отказе в ее включении в реестр недобросовестных поставщиков. В случае принятия решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков информации о лицах, указанных в части 2 настоящей статьи, такая информация включается в этот реестр не позднее трех рабочих дней с даты принятия данного решения.

Заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом (часть 9 статьи 95 Закона о контрактной системе).

В рассматриваемом случае п. 11.4. Контракта установлено, что Заказчик имеет право в одностороннем порядке отказаться от исполнения Контракта.

Из существа обращения Заказчика в Ленинградское УФАС следует, что ввиду неисполнения обязательств по Контракту надлежащим образом со стороны Участника, Заказчик принял решение об одностороннем отказе от исполнения Контракта.

Комиссия Ленинградского УФАС учитывает данную позицию Заказчика и отмечает, что основания включения в реестр недобросовестных поставщиков не могут ограничиваться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных обязательств, нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи.

Так, Комиссия выявила, что пунктом 1.1. Контракта установлено, что Заказчик поручает, а Подрядчик обязуется выполнить работы по разработке проектно-сметной документации на проведение работ по реставрации и приспособлению объекта культурного наследия "Круглая рига, конец XVIII в., арх. Л." под современное использование (далее - Работы), расположенного по адресу: <...> (далее - Объект), а Государственный заказчик обязуется принять и оплатить Работы в соответствии с положениями настоящего Контракта.

Комиссия установила, что Участник приступил к выполнению работ, часть из которых оплачена Заказчиком (10.12.2018 Подрядчик предоставил в адрес Заказчика выполнение по 1, 2 и 3 этапам на сумму 3 199 625, 00 руб. (оплачено Заказчиком, что подтверждается платежным поручением N 518011 от 27.12.2018).

В соответствии с п. 1.4. Контракта Работы должны быть выполнены в полном объеме в срок до 01.12.2019.

Согласно п. 1.4.2. Контракта в сроки работ включено прохождение государственной экспертизы проектно-сметной документации.

В силу части 3 статьи 110.2 Закона о контрактной системе результатом выполненной работы по контракту, предметом которого являются подготовка проектной документации и (или) выполнение инженерных изысканий в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, являются проектная документация и (или) документ, содержащий результаты инженерных изысканий. В случае, если в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации проведение экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий является обязательным, проектная документация и (или) документ, содержащий результаты инженерных изысканий, признаются результатом выполненных проектных и (или) изыскательских работ по такому контракту при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий.

Пунктом 2.4.25. Контракта предусмотрена обязанность Подрядчика по прохождению государственной экспертизы проектно - сметной документации. В случае получения отрицательного заключения экспертизы Подрядчик берет на себя обязательство по устранению замечаний и оплате экспертизы до получения положительного заключения.

Материалами дела подтверждается, что как 15.09.2020 на разработанную Подрядчиком документацию было получено отрицательное заключение экспертизы ФАУ Главгосэкспертиза, так и 28.06.2021 на разработанную Подрядчиком документацию вновь было получено отрицательное заключение экспертизы ФАУ Главгосэкспертиза.

Вместе с тем Комиссия установила, что Участник при исполнении Контракта столкнулся с рядом сложностей, препятствующие выполнению работ надлежащим образом.

Участник пояснил, что при подготовке исходной документации, проектной документации и результатов инженерных изысканий Общество было вынуждено провести дополнительные работы по сбору технических условий от организаций, получить градостроительный земельный план местности участка, провести комплекс работ по обследованию и очистке от взрывоопасных предметов, разработать раздел по оценке обитания.

При проведении данных работ в 2020 - 2021 годах было затрачено дополнительное время и денежные средства для оплаты работ изыскателей и экологов.

Участник также указал, что технические условия на подключение объекта запрашивались неоднократно. При этом в письмах было указано о вынужденной приостановке работ по причине отсутствия необходимых документов:

- письмо N 400 от 10.02.2020;

- письмо N 424 от 18.02.2020;

- письмо N 448 от 17.07.2020;

- письмо N 908-1 от 08.09.2020;

- письмо N 1218-1 от 18.12.2020;

- письмо N 102-1 от 20.01.2021;

- письмо N 1218-2 от 24.02.2020.

Кроме того, в период прохождения государственной экспертизы были повторно актуализированы действующие технические условия на подключение к сетям.

По факту готовности исходных данных и проектно-сметной документации Общество по согласованию с Заказчиком выполняло неоднократные загрузки комплекта документов для прохождения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в период 2022 - 2024 годов с последующим отказом от заключения договора со стороны Заказчика при отсутствии финансирования.

В связи с отсутствием в цене Контракта средств на финансирование государственной экспертизы, Подрядчик неоднократно просил Заказчика принять решение о планах по завершению работ или по корректировке документации для повторной экспертизы.

Таким образом, Комиссия приходит к выводу, что Обществом принимались меры, направленные на исполнение Контракта, велась переписка.

Участник просил принять во внимание весь объем проделанной Обществом работы, а также тот факт, что для прохождения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий было необходимо выполнить значительный объем дополнительных проектных работ, не указанных в исходном техническом задании.

В соответствии с частью 12.1 статьи 95 Закона о контрактной системе в случае принятия заказчиком предусмотренного частью 9 настоящей статьи решения об одностороннем отказе от исполнения контракта, заключенного по результатам проведения электронных процедур, закрытых электронных процедур:

1) заказчик с использованием единой информационной системы формирует решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, подписывает его усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает такое решение в единой информационной системе. В случаях, предусмотренных частью 5 статьи 103 настоящего Федерального закона, такое решение не размещается на официальном сайте;

2) решение об одностороннем отказе от исполнения контракта не позднее одного часа с момента его размещения в единой информационной системе в соответствии с пунктом 1 настоящей части автоматически с использованием единой информационной системы направляется поставщику (подрядчику, исполнителю). Датой поступления поставщику (подрядчику, исполнителю) решения об одностороннем отказе от исполнения контракта считается дата размещения в соответствии с настоящим пунктом такого решения в единой информационной системе в соответствии с часовой зоной, в которой расположен поставщик (подрядчик, исполнитель);

3) поступление решения об одностороннем отказе от исполнения контракта в соответствии с пунктом 2 настоящей части считается надлежащим уведомлением поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта.

В силу части 13 статьи 95 Закона N 44-ФЗ решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта.

В соответствии с частью 14 статьи 95 Закона N 44-ФЗ заказчик обязан отменить не вступившее в силу решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в течение десятидневного срока с даты надлежащего уведомления поставщика (подрядчика, исполнителя) о принятом решении об одностороннем отказе от исполнения контракта устранено нарушение условий контракта, послужившее основанием для принятия указанного решения, а также заказчику компенсированы затраты на проведение экспертизы в соответствии с частью 10 настоящей статьи.

Комиссия Ленинградского УФАС установила, что Заказчик со своей стороны принял решение об одностороннем отказе 07.07.2025, информация размещена в ЕИС, Участник был уведомлен надлежащим образом.

Представитель Участника пояснил, что Подрядчик вел работу по исполнению своих обязательств с момента подписания Контракта, намерений уклониться от своих обязательств не имелось.

- Участник выполнял работы с 2018 года и стремился закончить и передать результат Заказчику, намерений целенаправленно сорвать Заказчику закупку не имелось.

- Участник просит обратить внимание, что возникла ситуация необходимости корректировки документации, оказавшая влияние на исполнение обязательств по Контракту, Общество работы выполняло, от обязательств не отказывалось, считает меру в виде включения сведений о нем в реестр недобросовестных поставщиков несоразмерной.

Согласно части 10 статьи 104 Закона о контрактной системе Правительством Российской Федерации устанавливается порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 N 1078 утверждены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - Правила).

Правилами установлено, что уполномоченный орган по результатам рассмотрения обращения и проведения проверок, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, принимает решение о включении информации об участнике закупки, о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр либо в случаях, предусмотренных пунктами 14 и 15 Правил, об отказе во включении участника закупки, поставщика (подрядчика, исполнителя) в реестр, а также выдает (при необходимости) предписание, предусмотренное пунктом 2 части 22 статьи 99 Федерального закона (пп. "б" п. 13 Правил).

Исходя из представленных доказательств, документов и пояснений сторон Комиссия УФАС по Ленинградской области пришла к следующим выводам:

Комиссия считает необходимым отменить, что между Заказчиком и Участником существует гражданско-правовой спор.

Комиссия, озвучивала во время заседания, а также в решении дополнительно подчеркивает Заказчику и Участнику, что она не рассматривала данный гражданско-правовой спор между сторонами, так как не может дать по нему свою оценку ввиду того, что это не входит в сферу компетенции антимонопольного органа.

В настоящем решении предмет оценки вытекает исключительно из механизма полномочий антимонопольного органа, закрепленного в соответствующих нормативных правовых актах, а именно к выявлению в действиях (бездействии) Участника какого-либо уклонения от исполнения обязательств по Контракту, которые подтвердят его недобросовестное поведение и позволят включить сведения о таком Участнике в реестр недобросовестных поставщиков.

То есть Комиссия по обращению Заказчика рассматривала лишь применение такой меры публичной ответственности как включение сведений об Обществе в реестр недобросовестных поставщиков на 2 года с учетом всех обстоятельств и фактов в рамках полномочий Комиссии Ленинградского УФАС в соответствии с Законом о контрактной системе и Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков, а не разрешала гражданско-правовой спор.

Верховный Суд РФ в Определении по делу N А32-47028/2018 от 12.03.2020 перечислил обязанности антимонопольного органа, которые сводятся к проверке, имел ли место факт неисполнения (ненадлежащего) исполнения своих обязательств поставщиком и является ли существенным такое нарушение. Сам по себе отказ заказчика от исполнения контракта не имеет как такового значения для включения сведений в реестр недобросовестных поставщиков, а выступает поводом для передачи сведений от заказчиков к контролирующему органу.

Под влиянием судебной власти сформировался подход, согласно которому антимонопольный орган обязан установить вину лица в форме умысла, определить степень его заботливости и осмотрительности, выявить наличие или отсутствие нацеленности и заинтересованности в действиях (бездействии), направленных на исполнение его обязательств.

Таким образом, антимонопольный орган полноценно исследует и анализирует действия (бездействие) участника контрактной системы в связи с развитием института РНП, основанном на эволюции судебной интерпретации положений Закона о контрактной системе.

Комиссия принимает во внимание факт возникновения противоречий между сторонами Контракта, которые могли оказать влияние на возможность исполнения обязательств, так как оба контрагента должны учитывать права и законные интересы друг друга, а также действовать в соответствии с ожиданиями обычного поведения участника гражданского оборота.

Из всего вышеизложенного, Комиссия Ленинградского УФАС, согласно правовой позиции ФАС России и Верховного суда Российской Федерации, не может руководствоваться лишь односторонним отказом Заказчика без учета всех фактов, которые свидетельствуют о том, что Участник стремился выполнить обязательства в рамках заключенного Контракта.

То есть Комиссия исходит из того, что принятое решение об одностороннем отказе от исполнения Контракта не означает автоматическое включение Участника в реестр недобросовестных поставщиков.

При этом в ходе полного и совокупного анализа всех документов в материалах дела Комиссия находит доказательства того, что Участник стремился выполнить обязательства.

Комиссия находит данные доказательства в том, что Участник исполнял обязательства с 2018 года, что подтверждается актами, направлял письма Заказчику, указывал на сложности, которые стремился разрешить с Заказчиком, что в совокупности не может свидетельствовать о намеренном неисполнении обязательств.

Согласно части 1 статьи 178 Гражданского кодекса Российской Федерации Заказчик обязан в случаях, в объеме и в порядке, предусмотренных договором подряда, оказывать подрядчику содействие в выполнении работы.

Таким образом, Комиссия руководствуется тем, что в ходе исполнения Контракта действительно могли возникнуть обстоятельства, разрешение которого возможно лишь при взаимодействии сторон.

То есть анализ дела в своей совокупности не позволяет Комиссии усмотреть прямого умысла в действиях Участника сорвать обязательства перед Заказчиком.

Комиссия основывает свое решение на том, что при включении сведений об Участнике в реестр недобросовестных поставщиков должен быть доказан, в том числе факт осуществления последним каких-либо действий, направленных на намеренное уклонение от исполнения Контракта.

Комиссия руководствуется статьями 95, 104 Закона о контрактной системе, а также Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1078, при этом, анализ вышеприведенных положений законодательства свидетельствует о том, что включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков по существу является санкцией за недобросовестное поведение данного лица.

Реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования соответствующих отношений по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, и соответственно является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков о недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Также включение хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков представляет собой один из видов юридической ответственности, поскольку такое включение является санкцией за недобросовестное поведение поставщика в регулируемой сфере правоотношений и влечет за собой негативные последствия в виде лишения возможности хозяйствующего субъекта в течение двух лет участвовать в государственных (муниципальных) торгах.

Следовательно, включение лица в реестр недобросовестных поставщиков невозможно без установления его вины, выражающейся в сознательном неисполнении обязанностей по контракту. Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от неисполнения обязанностей по контракту, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе.

Термин недобросовестное поведение предполагает не только формальное нарушение требований законодательства, но и отсутствие реального намерения исполнить контракт, в связи с чем, для включения в реестр недобросовестных поставщиков по данному основанию, помимо факта нарушения, необходимо установить направленность действий (бездействия) и подтвердить недобросовестный характер поведения Участника.

При этом, по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Таким образом, Комиссия при изучении материалов дела в полном объеме не находит безусловных оснований для задействования меры в виде включения в реестр недобросовестных поставщиков.

На основании вышеизложенного, Комиссия Ленинградского УФАС, руководствуясь статьей 104 Закона о контрактной системе,

сведения об ООО "ДБ" в реестр недобросовестных поставщиков не включать.

Настоящее решение может быть обжаловано заинтересованным лицом в судебном порядке в установленные законом сроки.