Решение Смоленское УФАС России от 24.07.2025 N 067/01/15-406/2025

Резолютивная часть решения оглашена 22 июля 2025 г.

Полный текст решения изготовлен 24 июля 2025 г.

Комиссия Смоленского УФАС России по рассмотрению дела N 067/01/15-406/2025 о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

рассмотрев дело N 067/01/15-406/2025, возбужденное по признакам нарушения Администрацией (далее - Администрация) пункта 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в нарушении запрета, предусмотренного в части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции путем изменения видов деятельности Муниципального унитарного предприятия "ЖА", которые не относятся к сферам деятельности субъектов естественных монополий и подпадают под иные исключения, что приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке,

в отсутствие представителей Администрации извещенной надлежащим образом о дате и времени рассмотрения дела,

В соответствии со статьей 23 Закона о защите конкуренции Управление Федеральной антимонопольной службы по Смоленской области осуществляет контроль за созданием на территории Смоленской области унитарных предприятий и соблюдением запрета на осуществление деятельности унитарных предприятий на конкурентных рынках, установленного в части 2 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции.

В ходе проведения проверочных мероприятий Управлением в действиях Администрации были выявлены нарушения пункта 11 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части нарушения запрета, предусмотренного в части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции путем изменения видов деятельности Муниципального унитарного предприятия "ЖА", которые не относятся к сферам деятельности субъектов естественных монополий и не подпадают под иные исключения.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции Администрации было выдано предупреждение N 5/25-ПР (исх. N ВФ/1206/25 от 05.03.2025) о необходимости прекратить нарушение пункта 11 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и принять меры по прекращению МУП деятельности, которая осуществляется с нарушением требований Закона о защите конкуренции. Срок исполнения до 05.05.2025; отчитаться до 12.05.2025. На 05.05.2025 предупреждение N 5/25-ПР исполнено не было.

В этой связи, Управлением в соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении Администрации возбуждено настоящее дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением от 06.06.2025 рассмотрение дела N 067/01/15-406/2025 назначено на 17.06.2025.

Определением от 17.06.2025 рассмотрение дела N 067/01/15-406/2025 отложено на 22.07.2025, в связи с принятием заключения об обстоятельствах дела.

В ходе рассмотрения дела с учетом полученных сведений и документов Комиссией установлены следующие фактические обстоятельства.

Постановлением Администрации (далее - постановление) от 19.08.2011 N 42 создано Муниципальное унитарное предприятие "ЖА" (далее - МУП, предприятие) и утвержден Устав предприятия (далее - Устав).

Согласно пункту 3.1 Устава предприятие создано в целях:

- своевременного и полного удовлетворения общественных потребностей в жилищно-коммунальных услугах на территории муниципального образования "Х" Смоленской области;

- эффективного использования материалов, оборудования коммунального хозяйства и инженерных коммуникаций;

- получение прибыли.

Пунктом 3.2 Устава установлено, что предметом деятельности предприятия является обслуживание предприятий, организаций, учреждений всех форм собственности, а также физических лиц в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

В соответствии с выпиской из Единого государственного реестра юридических лиц учредителем МУП (ИНН <...>) является Администрация.

Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях) определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение унитарного предприятия, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия.

В соответствии с пунктом 1 части 2 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ним собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию.

Федеральным законом от 27.12.2019 N 485-ФЗ (начало действия документа - 08.01.2020 (за исключением отдельных положений) были внесены изменения в Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (в статью 8) и Закон о защите конкуренции (дополнен статьей 35.1).

Пункт 4 статьи 8 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях устанавливает случаи, когда могут быть созданы унитарные предприятия.

Частью 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции установлен запрет на создание, в том числе путем реорганизации, унитарных предприятий или изменение видов их деятельности, за исключением случаев:

1) предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

2) обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, в области разведывательной деятельности, в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, в области транспортной безопасности, в сфере международных отношений Российской Федерации, в сфере государственной охраны, в сфере внутренних дел, в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации;

3) осуществления деятельности в сферах естественных монополий;

4) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

5) осуществления деятельности в сфере культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей;

6) осуществления деятельности за пределами территории Российской Федерации;

7) осуществления деятельности в области обращения с радиоактивными отходами, включая захоронение радиоактивных отходов, деятельности по использованию объектов инфраструктуры морского порта, находящихся исключительно в федеральной собственности, присвоения унитарным предприятиям статуса федеральной ядерной организации.

Согласно части 2 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции не допускается деятельность унитарных предприятий на товарных рынках Российской Федерации, находящихся в состоянии конкуренции, в случаях, не предусмотренных частью 1 данной статьи, если выручка унитарного предприятия от такой деятельности превышает десять процентов совокупной выручки унитарного предприятия за последний календарный год. Ограничения, предусмотренные данной частью, не применяются к унитарным предприятиям в случаях, указанных в пунктах 1, 2 и 7 части 1 данной статьи.

Из системного анализа вышеуказанных норм следует, что с 08.01.2020 действует общий запрет на изменение видов деятельности муниципальных унитарных предприятий, за исключением случаев, предусмотренных в части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" к сферам деятельности субъектов естественных монополий относятся:

- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

- транспортировка газа по трубопроводам;

- железнодорожные перевозки;

- услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

- услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

- услуги по передаче электрической энергии;

- услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

- услуги по передаче тепловой энергии;

- услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;

- захоронение радиоактивных отходов;

- водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры;

- ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути.

Смоленским УФАС России установлено, что согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц основным видом деятельности МУП является "Распределение воды для питьевых и промышленных нужд" (код 36.00.2 по ОКВЭД ОК 029-2014), кроме этого, в ЕГРЮЛ содержится указание еще на 10 дополнительных видов деятельности.

После 08.01.2020, а именно 27.12.2023 в дополнительные виды деятельности МУП "ЖБ" внесено "Управление эксплуатацией жилого фонда за вознаграждение или на договорной основе" (код ОКВЭД 68.32.1).

В рассматриваемом случае вышеуказанный дополнительный вид деятельности МУП, предусмотренные в сведениях из ЕГРЮЛ после 08.01.2020, к видам деятельности субъектов естественных монополий не относится и не подпадает под иные исключения, следовательно, включение такого вида деятельности противоречит требованиям пункта 4 статьи 8 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях и части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции (в части несоблюдения общего запрета на изменение видов деятельности унитарных предприятий, не входящих в закрытый перечень исключений из общего запрета).

Товарные рынки, на которых осуществляет свою деятельность МУП, являются конкурентными, и включение дополнительных видов деятельности предоставляет данному предприятию более выгодные условия деятельности, что приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, так как при создании унитарных предприятий за ними закрепляется муниципальное имущество.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных Законом о защите конкуренции.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Учитывая изложенное выше, в действиях Администрации, выразившихся в нарушении запрета, предусмотренного в части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции путем изменения видов деятельности МУП, которые не относятся к сферам деятельности субъектов естественных монополий и подпадают под иные исключения, что приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, содержатся признаки нарушения пункта 11 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В этой связи, в соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, Администрации было выдано предупреждение N 5/25-ПР (исх. N ВФ/1206/25 от 05.03.2025) о необходимости прекратить нарушение пункта 11 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и принять меры по прекращению МУП деятельности, которая осуществляется с нарушением требований Закона о защите конкуренции, в срок до 05.05.2025.

О выполнении данного предупреждения Администрации надлежало сообщить в Смоленское УФАС России в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения, то есть не позднее 12.05.2025, предоставив документальное подтверждение его исполнения.

21.05.2025 в адрес Смоленского УФАС России от Администрации поступило ходатайство (Исх-1668 от 13.05.2025) о продлении срока исполнения выданного Управлением предупреждения.

В обоснование необходимости продления срока исполнения предупреждения Администрация указала, что ведется подготовка документации для проведения конкурса для определения управляющей организации.

В соответствии с частью 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции по мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.

Приведенное в ходатайстве Администрации обоснование не является основанием для неисполнения предупреждения или продления срока его исполнения, поскольку внутренние организационные проблемы юридического лица не могут рассматриваться в качестве уважительной причины.

Смоленским УФАС России было принято решение об отказе Администрации в продлении срока исполнения предупреждения от 05.03.2025 N 5/25-ПР (письмо Управления исх. N ВФ/2734/25 от 28.05.2025).

Из изложенного следует, что Администрацией предупреждение N 5/25-ПР (исх. N ВФ/1206/25 от 05.03.2025) исполнено не было.

В соответствии с положениями части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

В этой связи, приказом Смоленского УФАС России от 06.06.2025 N 66/25 было возбуждено дело N 067/01/15-406/2025 по признакам нарушения пункта 11 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Из устных пояснений представителей ответчика сам факт нарушения антимонопольного законодательства не оспаривался.

Смоленским УФАС России в соответствии с пунктом 10.8 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220, был проведен анализ состояния конкурентной среды на рынке по управлению эксплуатацией жилого фонда за вознаграждение или на договорной основе.

В соответствии с аналитическим отчетом по результатам анализа состояния конкуренции от 16.06.2025 были установлены следующие обстоятельства:

1. Временной интервал исследования определен периодом с 27.12.2023 (дата внесения спорного вида деятельности в ЕГРЮЛ) по 06.06.2025 (приказ Смоленского УФАС России от 06.06.2025 N 66/25 о возбуждении дела N 067/01/15-406/2025).

2. Продуктовые границы товарного рынка - "управление эксплуатацией жилого фонда за вознаграждение или на договорной основе" (код ОКВЭД 68.32.1).

3. Географической границей товарного рынка является административные границы территории Смоленской области.

4. На территории Смоленской области спорный вид деятельности вправе осуществлять более двухсот (263 организации) хозяйствующих субъектов, а в силу свободы экономического пространства на территории Российской Федерации неопределенный круг хозяйствующих субъектов.

С учетом изложенного, административные барьеры для начала осуществления такой деятельности отсутствуют, что свидетельствует о том, что исследуемый рынок являлся конкурентным. Как было указано выше согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно пункту 11 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание унитарного предприятия, за исключением случаев, предусмотренных Законом о защите конкуренции.

Согласно пункту 34 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" состав нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют действия (бездействие) органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции либо создают угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках, за исключением случаев, когда имеется норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществления действий (бездействия).

При этом угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Осуществление МУП "ЖБ" видов деятельности, не подпадающих под исключения, предусмотренные частью 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции, может стать препятствием к доступу на соответствующий товарный рынок иных хозяйствующих субъектов, и, как следствие, привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Таким образом, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Изложенное выше свидетельствует о том, что действие (бездействие) Администрации, выражающееся в нарушении запрета, предусмотренного в части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции путем изменения видов деятельности Муниципального унитарного предприятия "ЖА", которые не относятся к сферам деятельности субъектов естественных монополий и не подпадают под иные исключения, что приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, указывает на нарушение пункта 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

17.06.2025 подготовлено Заключение об обстоятельствах дела (исх. N НМ/3082/24 от 18.06.2025), возражений на которое от ответчика не поступало.

В ходе рассмотрения дела Комиссией Смоленского УФАС России установлено, что по состоянию на 22.07.2025 Администрацией нарушение пункта 11 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не устранено.

В соответствии с частью 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

Применительно к рассмотренной ситуации, с учетом необходимости восстановления нарушенных прав неопределенного круга лиц, Комиссия Смоленского УФАС России приходит к выводу о необходимости выдачи Администрации предписания об устранении нарушения антимонопольного законодательства.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия Смоленского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства

1. Признать в действиях (бездействии) Администрации нарушение пункта 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившихся в нарушении запрета, предусмотренного в части 1 статьи 35.1 Закона о защите конкуренции путем изменения видов деятельности Муниципального унитарного предприятия "ЖА", которые не относятся к сферам деятельности субъектов естественных монополий и подпадают под иные исключения, что приводит (может привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

2. Администрации выдать предписание об устранении допущенных нарушений.

3. Передать уполномоченному должностному лицу материалы для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административных правонарушениях.

Настоящее решение может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его принятия.