Решение Хакасское УФАС России от 14.07.2025 N 019/01/15-38/2025
Реквизиты
Решение Хакасское УФАС России от 14.07.2025 N 019/01/15-38/2025
Статус
Действующее
Результат
Иное
Принятое решение
Орган исполнительной власти субъекта РФ признан нарушившим пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО РЕСПУБЛИКЕ ХАКАСИЯ
РЕШЕНИЕ
от 14 июля 2025 г. по делу N 019/01/15-38/2025
Резолютивная часть решения оглашена: 10.07.2025
В полном объеме решение изготовлено: 14.07.2025
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председатель комиссии: | <> - руководитель управления; |
Члены комиссии: | <> - главный специалист-эксперт отдела антимонопольного законодательства и рекламы; <> - главный специалист-эксперт отдела антимонопольного законодательства и рекламы; |
кворум комиссии имеется, комиссия правомочна осуществлять свои функции,
в присутствии:
заявителя:
представителя заявителя по доверенности N 1 от 02.04.2025 сроком действия до 31.12.2025 <ФИО2>,
ответчиков:
от Правительства Республики Хакасия (далее - Правительство РХ) <ФИО3> по доверенности N ВК-М-290 от 30.01.2025 сроком действия на один год;
от Министерства "З" (далее - Министерство, Министерство "З") <ФИО4> по доверенности N б/н от 04.07.2025 сроком действия до 31 декабря 2025 года,
в отсутствие лица, располагающего сведениями - ГКУ РХ "У" надлежащим образом уведомленного о времени и месте рассмотрения дела,
рассмотрев материалы дела N 019/01/15-38/2025, возбужденного по признакам нарушения Правительством РХ и Министерством пункта 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) ввиду неисполнения предупреждения Хакасского УФАС России N 16-П-24 от 01.07.2024 в срок до 24.12.2024 (первоначальный срок - 31.08.2024),
установила:
Основанием для возбуждения дела послужили следующие обстоятельства.
В адрес Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее - Хакасское УФАС России, антимонопольный орган) 01.04.2024 (вх. N 3307-ИП/24) поступило заявление депутата Абаканского городского совета депутатов <ФИО1> о признаках нарушения антимонопольного законодательства и законодательства в сфере закупок государственным бюджетным учреждением "Р" (далее - ГБУЗ РХ "Р"), выразившихся в заключении договоров на оказание услуг по зубопротезированию без проведения конкурентных процедур, что приводит к ограничению, недопущению или устранению конкуренции на рынке стоматологических услуг, а также к необоснованному расходованию средств.
Усмотрев признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) в действиях Правительства РХ и Министерства, Хакасское УФАС России выдало Правительству РХ и Министерству предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства N 16-П-24 от 01.07.2024 в срок до 24.12.2024 (первоначальный срок - 31.08.2024).
В связи с неисполнением выданного предупреждения в установленный срок приказом от 17.01.2025 N 5/25 Хакасское УФАС России возбудило настоящее дело.
Определением от 17.01.2025 дело N 019/01/15-38/2025 было назначено к рассмотрению на 04 февраля 2025 года в 10 часов 00 минут.
Определением от 04.02.2025 рассмотрение дела N 019/01/15-38/2025 отложено на 03 марта 2025 года в 14 часов 00 минут.
На определение по делу N 019/01/15-38/2025 от 04.02.2025 в Хакасское УФАС России поступили пояснения и документы (вх. 2117-ЭП/25 от 27.02.2025) от Министерства; (вх. N 2119-ЭП/25 от 27.02.2025, вх. N 2192-ЭП/25 от 28.02.2025) от Правительства РХ; (вх. N 2006-ЭП/25 от 24.02.2025) от заявителя.
Определением от 03.03.2025 рассмотрение дела N 019/01/15-38/2025 отложено на 31 марта 2025 года в 14 часов 00 минут.
На определение по делу N 019/01/15-38/2025 от 03.03.2025 в Хакасское УФАС России поступили пояснения и документы (вх. 3616-М/25 от 28.03.2025) от Министерства; (вх. N 3195-ЭП/25 от 20.03.2025) от Правительства РХ; (вх. N 3154/25 от 20.03.2025) от заявителя.
Определением от 31.03.2025 рассмотрение дела N 019/01/15-38/2025 отложено на 12 мая 2025 года в 14 часов 00 минут.
На определение по делу N 019/01/15-38/2025 от 31.03.2025 в Хакасское УФАС России поступили пояснения и документы: (вх. 4970-ЭП/25 от 25.04.2025) от Министерства; (вх. N 4694-ЭП/25 от 21.04.2025) от Правительства РХ; (вх. N 4537-ЭП/25 от 16.04.2025) от заявителя, (вх. N 5469/25 от 12.05.2025) от ГКУ РХ "У".
Определением от 12.05.2025 рассмотрение дела N 019/01/15-38/2025 отложено на 17 июня 2025 года в 14 часов 00 минут.
17.06.2025 Хакасским УФАС России проведен анализ состояния конкурентной среды на товарном рынке выполнения работ по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов).
Признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции выразились:
- в принятии Правительством Республики Хакасия постановления от 09.03.2022 N 93 "Об утверждении Порядка предоставления меры социальной поддержки по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Хакасия", согласно которому конкретную медицинскую организацию для выполнения работ по бесплатному зубопротезированию из числа подведомственных министерству определяет исключительно Министерство "З" (данный документ вступил в силу со дня официального опубликования (опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/ - 11.03.2022) и распространяется на правоотношения, возникшие с 01.01.2022);
- в действиях Министерства "З" в части заключения соглашений о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ), утверждения государственных заданий на выполнение работ по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов), что предоставляет 13 подведомственным учреждениям права на выполнение спорных работ без проведения торгов, что создает угрозу недопущения, ограничения, устранения конкуренции.
Как указывалось выше, в связи с неисполнением выданного предупреждения в установленный срок приказом от 17.01.2025 N 5/25 Хакасское УФАС России возбудило дело N 019/01/15-38/2025.
В период рассмотрения дела N 019/01/15-38/2025 принято постановление Правительства Республики Хакасия от 18.04.2025 N 215 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям на оказание услуги по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов)". Документов о предоставлении субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям на оказание услуги по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов в адрес Хакасского УФАС России не представлено.
Между тем постановление Правительства Республики Хакасия постановления от 09.03.2022 N 93 "Об утверждении Порядка предоставления меры социальной поддержки по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Хакасия" продолжает действовать, при этом конкретную медицинскую организацию для выполнения работ по бесплатному зубопротезированию по-прежнему определяет исключительно Министерство (п. 12 Порядка).
В свою очередь, Министерство "З" на 2025 год заключил соглашения о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ), утвердил государственные задания на выполнение работ по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов), тем самым предоставил 13 подведомственным учреждениям право на выполнение спорных работ без проведения торгов.
Учитывая изложенное, период исследования товарного рынка определен периодом с 01.01.2022 по настоящее время, то есть с момента начала действия постановления Правительства Республики Хакасия постановления от 09.03.2022 N 93 "Об утверждении Порядка предоставления меры социальной поддержки по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Хакасия" до настоящего времени.
Нарушение антимонопольного законодательства рассматривается на товарном рынке выполнения работ по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов).
Учитывая, что Правительство РХ, Министерство осуществляет полномочия на территории Республики Хакасия, то географическими границами товарного рынка определим территорию Республики Хакасия.
Акты, действия Правительства РХ, Министерства ставят 13 подведомственных ему учреждений в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по указанным видам работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствуют деятельности иных хозяйствующих субъектов на данном товарном рынке.
В обоснование своей позиции заявитель пояснил следующее.
Признаки нарушения антимонопольного законодательства, по мнению заявителя, выражаются в непроведении торгов на право выполнение работ по льготному зубопротезированию, расходованию бюджетных средств через механизм доведения субсидий до подведомственных Министерству "З" государственных бюджетных учреждений здравоохранения, введении дополнительной составляющей (подготовка полости рта к зубопротезированию), на которую необоснованно тратятся бюджетные средства.
Представитель Министерства пояснил, что выбор способа исполнения государственных полномочий по обеспечению населения льготным зубопротезированием (через субсидии, а не посредством торгов, проводимых в порядке Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд") является правом органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Представитель Министерства затруднился пояснить причины ухода в 2022 году от расчета выполненных работ по льготному зубопротезированию в зависимости от условной единицы трудоемкости и переход на расчет в зависимости от средней суммы оконченного случая.
В соответствии с Порядком предоставления юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям на оказание услуги по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов), утвержденным Постановлением Правительства Республики Хакасия от 18.04.2025 N 215, для организаций частной формы собственности размер субсидии рассчитывается исходя из количества человек, получивших в организации в течение отчетного периода услугу, и стоимости услуги, утверждаемой Министерством в текущем финансовом году.
Представитель Правительства РХ пояснил следующее.
Принято постановление Правительства Республики Хакасия от 18.04.2025 N 215 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям на оказание услуги по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов)" (далее - новый Порядок).
При принятии нового Порядка по зубопротезированию вопрос об отнесении услуг по зубопротезированию к государственным нуждам не обсуждался, не рассматривался как не имеющий юридического значения для определения вида бюджетных ассигнований, за счет которых могут оказываться услуги по зубопротезированию. Федеральным законодательством не дано четкого понятия государственных нужд, не определены критерии, по которым те или иные виды товаров, работ, услуг могут быть отнесены к государственным нуждам.
Услуги по зубопротезированию обусловлены полномочием Республики Хакасия по предоставлению установленных законодательством Республики Хакасия мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, а значит являются государственной нуждой, и бюджетные ассигнования на их оказание таким гражданам могут быть направлены Министерству для осуществления их закупок как государственным заказчиком либо подведомственным ему государственным учреждениям в сфере здравоохранения для осуществления их закупок как заказчиком за счет средств субсидии на исполнение государственного задания. Бюджетные ассигнования в целях предоставления услуг по зубопротезированию, которые должны быть оказаны не непосредственно государственному органу или государственному учреждению (их государственным гражданским служащим или работникам), являясь государственной нуждой в своей взаимосвязи с соответствующим полномочием Республики Хакасия, могут быть также направлены на предоставление субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возмещение их затрат на предоставление таких услуг гражданам, имеющим право на соответствующие меры социальной поддержки.
Учитывая изложенное, услуги по зубопротезированию в целях исполнения полномочия Республики Хакасия по предоставлению соответствующей меры социальной поддержки могут предоставляться как в результате исполнения государственного контракта, заключенного Министерством или исполняющим государственное задание подведомственным ему государственным учреждением "З" по результатам торгов, так и в результате исполнения соглашения о предоставлении субсидии, заключенного Министерством по результатам отбора, проведенного в форме запроса предложений, предполагающего равный доступ участников отбора, соответствующих критериям отбора. При этом условия, на которых заключается государственный контракт или соглашение о предоставлении субсидий в части возмещения затрат и допуска к торгам (отбору) определенных участников закупки (участников отбора) являются идентичными.
17.06.2025 комиссией Хакасского УФАС России принято заключение об обстоятельствах дела, рассмотрение дела отложено на 10.07.2025. На принятое заключение об обстоятельствах дела от Правительства РХ и Министерства поступили возражения (вх. N 7735-ЭП/25 от 03.07.2025 и N 7733-ЭП/25 от 03.07.2025 соответственно).
Так, Правительство РХ пояснило, что зубопротезирование в зависимости от этапа оказания услуги относится к первичной медико-санитарной помощи или специализированной медицинской помощи. Такая медицинская помощь может осуществляться исключительно медицинскими организациями, имеющими соответствующую лицензию на осуществление соответствующего вида медицинской деятельности и включенными в территориальную программу государственных гарантий. Также Правительство РХ указало, что предупреждение антимонопольного органа исполнено путем внесения изменений в Порядок N 93, поскольку к осуществлению бесплатного зубопротезирования были допущены все медицинские организации, включенные в территориальную программу и имеющие лицензию на соответствующий вид медицинской деятельности. Одновременное предоставление субсидий на выполнение государственного задания бюджетным учреждениям и на возмещение затрат на бесплатное зубопротезирование иным медицинским организациям соответствует федеральному законодательству.
Министерство пояснило, что благодаря Постановлению Правительства Республики Хакасия от 18.04.2025 N 215, утвердившему Порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям на оказание услуги по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов), будет обеспечено участие в оказании медицинской помощи по бесплатному зубопротезированию всех медицинских организаций, участвующих в территориальной программе государственных гарантий (при наличии желания таких медицинских организаций).
В ходе рассмотрения настоящего дела Хакасским УФАС России установлены следующие фактические обстоятельства.
В соответствии с выпиской из ЕГРЮЛ Государственное бюджетное учреждение "Р" (далее - ГБУЗ РХ "Р", Учреждение, ИНН <...>) имеет учредителя - Правительство Республики Хакасия. Основной вид деятельности Учреждения - стоматологическая практика.
Такой же вид деятельности имеют другие зарегистрированные в Республике Хакасия хозяйствующие субъекты как государственной, так и частной форм собственности (например, ООО "КА", ИНН <...>; ООО "СА", ИНН <...>; ООО "В", ИНН <...> и т.д.).
В соответствии с постановлением Правительства Республики Хакасия от 11.06.2009 N 260 "Об утверждении Положения о Министерстве "З" Министерство "З" (далее - Министерство "З", министерство) разрабатывает и реализует территориальную программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия (далее - территориальная программа).
Зубное протезирование отдельным категориям граждан (далее - льготное зубопротезирование) включено в территориальную программу на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов, утвержденную постановлением Правительства Республики Хакасия от 30.01.2024 N 62.
Льготное протезирование в Республике Хакасия осуществляется в соответствии с Порядком предоставления меры социальной поддержки по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) (далее - Порядок), утвержденным постановлением Правительства Республики Хакасия от 09.03.2022 N 93.
В силу пункта 3 вышеуказанного постановления Министерство "З" определено уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Хакасия по предоставлению меры социальной поддержки по бесплатному зубопротезированию.
В соответствии с пунктом 11 Порядка (в редакции, действующей до 23.12.2024) Министерство "З" организует выполнение работ по бесплатному зубопротезированию. Исполнителями меры социальной поддержки по бесплатному зубопротезированию выступают подведомственные Министерству "З" медицинские организации Республики Хакасия (далее - медицинские организации). Конкретную медицинскую организацию (конкретные медицинские организации с учетом места жительства граждан) для граждан, включенных в реестр исполнения меры социальной поддержки (далее - реестр исполнения) каждого отделения ГКУ РХ "У", определяет Министерство "З".
В силу пункта 12 Порядка (в редакции, действующей до 23.12.2024) Министерство "З" ежегодно в соответствии с объемом финансовых средств, предусмотренных на текущий финансовый год на реализацию меры социальной поддержки по бесплатному зубопротезированию, планирует количество граждан, которым будет предоставлена мера социальной поддержки в текущем финансовом году, а также определяет конкретные медицинские организации. Министерство "З" направляет указанную информацию посредством межведомственного электронного взаимодействия по защищенным каналам связи в ГКУ РХ "У".
Таким образом, в постановлении Правительства Республики Хакасия указано, что конкретную медицинскую организацию для выполнения работ по бесплатному зубопротезированию из числа подведомственных министерству определял исключительно Министерство "З".
Согласно части 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации (органы местного самоуправления) вправе формировать государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ учреждениями субъекта Российской Федерации (муниципальными учреждениями муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта Российской Федерации) также в соответствии с региональным перечнем (классификатором) государственных (муниципальных) услуг, не включенных в общероссийские базовые (отраслевые) перечни (классификаторы) государственных и муниципальных услуг, и работ, оказание и выполнение которых предусмотрено нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (муниципальными правовыми актами), в том числе при осуществлении переданных им полномочий Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Формирование, ведение и утверждение регионального перечня (классификатора) государственных (муниципальных) услуг и работ осуществляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации.
В Республике Хакасия региональный перечень утвержден постановлением Правительства Республики Хакасия от 12.03.2018 N 244.
В соответствии с Региональным перечнем государственных работ, оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями, находящимися в ведении Министерства "З", в качестве основных видов деятельности, утвержденным приказом Министерства "З" от 29.12.2021 N 1851 "О внесении изменений в приказ Министерства "З" от 12.03.2018 N 244 "Об утверждении регионального перечня государственных работ и перечня государственных услуг, оказываемых (выполняемых) государственными учреждениями, находящимися в ведении Министерства "З", в качестве основных видов деятельности", подготовка полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) входит в региональный перечень государственных работ, выполняемых государственными учреждениями, находящимися в ведении Министерства "З", в качестве основных видов деятельности.
Пунктом 2.1 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении государственных учреждений Республики Хакасия и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 21.12.2015 N 672 "О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении республиканских государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания", установлено, что государственное задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами государственного учреждения, с учетом предложений государственного учреждения, касающихся потребности в соответствующих услугах и работах, оцениваемых на основании прогнозируемой динамики количества потребителей услуг и работ, уровня удовлетворенности существующими объемом и качеством услуг и результатов работ и возможностей государственного учреждения по оказанию услуг и выполнению работ, а также показателей выполнения государственным учреждением государственного задания в отчетном финансовом году.
Выполнение работ по бесплатному зубопротезированию осуществляется в рамках соглашений о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ), заключаемых Министерством "З" с подведомственными бюджетными учреждениями, имеющими лицензию по данному виду деятельности.
Приказом Министерства "З" от 22.03.2022 N 434 утвержден Порядок взаимодействия Министерства "З" и подведомственных медицинских учреждений по организации выполнения работ по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов), согласно пункту 5 которого Министерство "З" формирует государственное задание на текущий финансовый период для медицинских учреждений, определенных исполнителями мер по социальной поддержке по бесплатному зубопротезированию, в соответствии с постановлением Правительства Республики Хакасия от 21.12.2015 N 672 "О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении республиканских государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания". Пунктом 8 вышеуказанного приказа предусмотрено, что предоставление медицинской организации субсидии осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии, заключаемого между Министерством "З" и медицинской организацией.
Так, в соответствии с соглашением N 22/29 от 14.02.2022, заключенным между Министерством "З" и ГБУЗ РХ "Р", о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ) Министерство "З" обязуется в 2022 году предоставить ГБУЗ РХ "Р" субсидии в размере 7 821 000 рублей. Размер субсидии скорректирован дополнительными соглашениями от 06.05.2022, 05.12.2022, 22.12.2022 и составил 20 622 000 рублей.
Согласно соглашению N 23/29 от 13.01.2023, заключенным между Министерством "З" и ГБУЗ РХ "Р", о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ) Министерство "З" обязуется в 2023 году предоставить ГБУЗ РХ "Р" субсидии в размере 12 694 000 рублей. Размер субсидии скорректирован дополнительными соглашениями от 25.04.2023, 15.12.2023 и составил 22 873 000 рублей.
Соглашением N 24/29 от 11.01.2024, заключенным между Министерством "З" и ГБУЗ РХ "Р", о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ) Министерство "З" обязуется в 2024 году предоставить ГБУЗ РХ "Р" субсидии в размере 25 073 000 рублей.
Государственное задание по подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) подведомственным медицинским организациям определяет количество человек, которым должна быть оказана соответствующая услуга. Финансовое обеспечение указанной меры социальной поддержки осуществляется из расчета средней стоимости законченного случая, установленной приказом Министерства "З" (например, 33 048 рублей по Приказу Министерства "З" от 22.03.2022 N 434; 39 300 рублей по Приказу Министерства "З" от 31.01.2023 N 96 "О внесении изменений в приказ Министерства "З" от 22.03.2022 N 434 "Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства "З" и подведомственных медицинских учреждений по организации выполнения работ по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов)").
Аналогичным образом (через государственное задание) субсидируются по спорному виду работ иные подведомственные Министерству "З" учреждения, а именно ГБУЗ РХ "АА", ГБУЗ РХ "СБ", ГБУЗ РХ "АБ", ГБУЗ РХ "БА", ГБУЗ РХ "ББ", ГБУЗ РХ "БВ", ГБУЗ РХ "КБ", ГБУЗ РХ "Т", ГБУЗ РХ "УА", ГБУЗ РХ "ШМ", ГБУЗ РХ "ЧГ", ГБУЗ РХ "СГ", что отражено в Приказе Министерства "З" от 14.03.2022 N 368 "Об организации медицинскими учреждениями, подведомственными Министерству "З", бесплатной подготовки полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов".
Общий объем финансовых средств на спорные виды работ (для всех учреждений) составил 66 096,00 тыс. рублей, в 2023 году - 63 234,00 тыс. рублей, в 2024 году - 68 740,00 тыс. рублей. На 2025 год предусмотрено 56 288,30 тыс. рублей.
Также представлены приказы Министерства "З" (N 1471 от 20.09.2022, N 1543 от 04.12.2023, N 1697 от 28.12.2023), из которых следует, что в 2022 году спорные работы выполнены для 2000 человек, в 2023 году - для 1620 человек, в 2024 году - для 1749 человек.
Конкурентные процедуры на право выполнения работ по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) Министерством "З" не проводились.
Изучив фактические обстоятельства дела, Хакасское УФАС России приходит к следующим выводам.
В постановлении Правительства Республики Хакасия от 09.03.2022 N 93 "Об утверждении Порядка предоставления меры социальной поддержки по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Хакасия" (в редакции, действующей до 23.12.2024) указано, что конкретную медицинскую организацию для выполнения работ по бесплатному зубопротезированию из числа подведомственных министерству определял исключительно Министерство "З".
В свою очередь, Министерство "З", заключая соглашения о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ), утверждая государственные задания на выполнение работ по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) ставил 13 подведомственных ему учреждений в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности по указанным видам работ, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности иных хозяйствующих субъектов на данном товарном рынке.
Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем создания дискриминационных условий (пункт 8).
Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
В силу пункта 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, являются дискриминационными.
Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Признаки нарушения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции выразились:
- в принятии Правительством Республики Хакасия постановления от 09.03.2022 N 93 "Об утверждении Порядка предоставления меры социальной поддержки по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Хакасия", согласно которому конкретную медицинскую организацию для выполнения работ по бесплатному зубопротезированию из числа подведомственных министерству определяет исключительно Министерство "З";
- в действиях Министерства "З" в части заключения соглашений о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ), утверждения государственных заданий на выполнение работ по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов), что предоставляет 13 подведомственным учреждениям права на выполнение спорных работ без проведения торгов, что создает угрозу недопущения, ограничения, устранения конкуренции.
Доводы антимонопольного органа подтверждаются закупками, размещенными в ЕИС, по данному виду работ (например, закупки N 9800500000524000002, 0134200000124000118, 0361200015021001042). Ранее в Республике Хакасия также проводили торги на право заключения государственных контрактов по спорному виду работ (например, закупка N 0380200000111000437).
Кроме того, одно из подведомственных учреждений (ГБУЗ РХ "ББ"), которому выдаются государственные задания, проводит торги на оказание услуг по изготовлению и ремонту зубных протезов (исключая зубопротезирование из драгоценных металлов, металлокерамики, имплантацию зубов) на 2024 год (например, закупка N 0380200000124000288), что также свидетельствует о наличии конкуренции на рынке выполнения спорных работ.
Усмотрев признаки нарушения антимонопольного законодательства в действиях, актах Правительства РХ, Министерства, Хакасское УФАС России выдало ответчикам предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства N 16-П-24 от 01.07.2024 в срок до 24.12.2024 (первоначальный срок - 31.08.2024).
По факту выданного предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства N 16-П-24 от 01.07.2024, в адрес Хакасского УФАС России 02.09.2024 поступили ходатайства Правительства РХ и Министерства о продлении срока исполнения предупреждения по причине того, что необходимо время для проработки мероприятий по переходу на новую модель предоставления мер поддержки гражданам с очередного 2025 финансового года и для включения в планируемые расходы республиканского бюджета Республики Хакасия с очередного финансового года расходов на оказание мер поддержки путем закупок услуг по их предоставлению либо предоставления субсидий лицам, предоставляющим меры поддержки, на основании результатов отбора исполнителей в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно части 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.
В соответствии с вышеизложенным, руководствуясь частью 5 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, Хакасское УФАС России продлило срок исполнения предупреждения N 16-П-24 от 01.07.2024 до 24.12.2024.
Вместе с тем, в установленный срок (до 24.12.2024) в адрес Хакасского УФАС России не поступило информации о принятых ответчиками мерах по исполнению предупреждения в соответствии с мероприятиями, предусмотренными в ходатайствах Правительства РХ и Министерства от 02.09.2024.
25.12.2024 N 782 (вх. 14310-ЭП/24 от 25.12.2024) от Министерства поступило постановление Правительства Республики Хакасия от 23.12.2024 N 782 "О внесении изменений в Порядок предоставления меры социальной поддержки по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов), утвержденный постановлением Правительства Республики Хакасия от 09.03.2022 N 93" (далее - Постановление N 782).
При анализе Постановления N 782, которым внесены изменения в Порядок предоставления меры социальной поддержки по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов), утвержденный Постановлением Правительства Республики Хакасия от 09.03.2022 N 93, Хакасским УФАС России установлено следующее.
Недействующая редакция Порядка N 93 (N 2 от 13.12.2023) | Действующая редакция Порядка N 93 (N 3 от 23.12.2024), согласно Постановлению N 782 |
Пункт 11 | |
Министерство "З" (далее - Министерство "З") организует выполнение работ по бесплатному зубопротезированию. Исполнителями меры социальной поддержки по бесплатному зубопротезированию выступают подведомственные Министерству "З" медицинские организации Республики Хакасия (далее - медицинские организации). Конкретную медицинскую организацию (конкретные медицинские организации с учетом места жительства граждан) для граждан, включенных в реестр исполнения меры социальной поддержки (далее - реестр исполнения) каждого отделения ГКУ РХ "У", определяет Министерство "З". | Министерство "З" (далее - Министерство "З") организует выполнение работ по бесплатному зубопротезированию. Исполнителями меры социальной поддержки по бесплатному зубопротезированию выступают медицинские организации, участвующие в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на текущий год (далее - медицинские организации), при условии наличия у медицинской организации соответствующей лицензии и специалистов, необходимых для проведения бесплатного зубопротезирования. |
Пункт 12 | |
Министерство "З" ежегодно в соответствии с объемом финансовых средств, предусмотренных на текущий финансовый год на реализацию меры социальной поддержки по бесплатному зубопротезированию, планирует количество граждан, которым будет предоставлена мера социальной поддержки в текущем финансовом году, а также определяет конкретные медицинские организации. Министерство "З" направляет указанную информацию посредством межведомственного электронного взаимодействия по защищенным каналам связи в ГКУ РХ "У". | Министерство "З" ежегодно в соответствии с объемом финансовых средств, предусмотренных на текущий финансовый год на реализацию меры социальной поддержки по бесплатному зубопротезированию, планирует количество граждан, которым будет предоставлена мера социальной поддержки в текущем финансовом году, а также определяет конкретные медицинские организации, которым из республиканского бюджета Республики Хакасия предоставляются субсидии на выполнение работ по бесплатному зубопротезированию в порядке, установленном в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Министерство "З" направляет указанную информацию посредством межведомственного электронного взаимодействия по защищенным каналам связи в ГКУ РХ "У". |
Пункт 13 | |
ГКУ РХ "У" с учетом количества граждан, которые могут получить меру социальной поддержки в текущем финансовом году, с соблюдением очередности по каждой категории граждан, пропорционально количеству граждан каждой категории, которые (исходя из планового объема) должны быть включены в реестры исполнения по каждому отделению ГКУ РХ "У", формирует реестры исполнения для каждого исполнителя меры социальной поддержки с учетом места жительства граждан и направляет реестры исполнения по защищенному каналу связи в медицинские организации в течение пяти календарных дней с момента поступления от Министерства "З" информации, указанной в пункте 12 настоящего Порядка. Соблюдение очередности при формировании реестров исполнения для каждого отделения ГКУ РХ "У" обеспечивается включением граждан в реестры исполнения из реестров очередности соответствующих отделений ГКУ РХ "У" исключительно в порядке их включения в реестры очередности по каждой категории граждан с учетом даты их включения в реестры очередности. | ГКУ РХ "У" с учетом количества граждан, которые могут получить меру социальной поддержки в текущем финансовом году, с соблюдением очередности по каждой категории граждан, пропорционально количеству граждан каждой категории, которые (исходя из планового объема) должны быть включены в реестры исполнения по каждому отделению ГКУ РХ "У", формирует реестры исполнения для каждого исполнителя меры социальной поддержки с учетом места жительства граждан и направляет реестры исполнения по защищенному каналу связи в медицинские организации в течение пяти календарных дней с момента поступления от Министерства "З" информации, указанной в пункте 12 настоящего Порядка. Соблюдение очередности при формировании реестров исполнения для каждого отделения ГКУ РХ "У" обеспечивается включением граждан в реестры исполнения из реестров очередности соответствующих отделений ГКУ РХ "У" исключительно в порядке их включения в реестры очередности по каждой категории граждан с учетом даты их включения в реестры очередности. В случае выполнения работ по бесплатному зубопротезированию по месту жительства граждан несколькими исполнителями меры социальной поддержки ГКУ РХ "У" в течение одного рабочего дня после поступления от Министерства "З" информации, указанной в пункте 12 настоящего Порядка, информирует граждан способом, позволяющим подтвердить факт и дату отправки соответствующего уведомления, о выполнении работ по бесплатному зубопротезированию несколькими исполнителями меры социальной поддержки по месту жительства гражданина. Гражданин в течение двух рабочих дней после получения указанного уведомления обязан информировать отделение ГКУ РХ "У" по месту жительства о выбранном им исполнителе меры социальной поддержки. |
Согласно перечню медицинских организаций Республики Хакасия, участвующих в реализации Программы, в том числе территориальной программы обязательного медицинского страхования, утвержденной Постановлением Правительства Республики Хакасия от 30.01.2024 N 62 "О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов" (далее - Постановление N 62), исполнителями меры социальной поддержки по бесплатному зубопротезированию, осуществляющими деятельность в сфере обязательного медицинского страхования могут выступать 70 медицинских организаций, 34 из которых являются государственными бюджетными учреждениями "З". В территориальной программе указаны медицинские организации частной формы собственности (стоматологическая помощь), например, МП г. Абакана "СА", ЧУЗ "П" города Абакан, ООО "ЦА", ООО "ЦБ", ООО "СВ", ООО "КА".
В едином реестре лицензий Росздравнадзора при поиске по критериям "Лицензия на медицинскую деятельность", регион "Республика Хакасия", название "СА" выводится 20 результатов, в том числе в реестр лицензий включены медицинские организации частной формы собственности, такие как ООО "СГ", ООО "СД", ООО "СЕ", ООО "СЖ", ООО "СЗ", ООО "СИ", ООО "СЙ", ООО "СК", ООО "Стоматологический кабинет доктора К.", ООО "СЛ", ООО "СМ", ООО "Стоматологический кабинет доктора П-ных" и др. Таким образом, перечень медицинских организаций частной формы собственности не ограничен хозяйствующими субъектами, входящими в территориальную программу.
В соответствии с частью 3 статьи 81 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность превышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи.
Согласно положениям части 7 статьи 36 территориальная программа обязательного медицинского страхования может включать в себя перечень страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования при условии выполнения требований, установленных базовой программой обязательного медицинского страхования.
На основании изложенного, при выполнении определенных условий в территориальные программы могут включаться дополнительные виды медицинской помощи, финансируемые за счет бюджетных ассигнований бюджета Российской Федерации (ответ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 22.05.2025, вх. N 5955/25).
При этом утвержденный перечень частных медицинских организаций является не полным, учитывая наличие иных медицинских организаций, осуществляющих стоматологическую практику на территории Республики Хакасия, например, Общество с ограниченной ответственностью "В" (ИНН <...>); Общество с ограниченной ответственностью "СН" ИНН (<...>), которые отсутствует в данном перечне.
Кроме того, согласно пункту 12 Порядка (в действующей редакции), Министерство "З" ежегодно планирует количество граждан, которым будет предоставлена мера социальной поддержки в текущем финансовом году, определяет конкретные медицинские организации, которым из республиканского бюджета Республики Хакасия предоставляются субсидии на выполнение работ по бесплатному зубопротезированию.
Следовательно, работы по бесплатному зубопротезированию могут выполнить только определенные Министерством организации, которым из республиканского бюджета Республики Хакасия предоставляются субсидии, что не соотносилось с условиями о медицинских организациях, предусмотренных в пункте 11 Порядка (в действующей редакции) - наличие соответствующей медицинской лицензии и соответствующих специалистов, учитывая, что на территории Республики Хакасия, помимо утвержденного перечня, имеются частные организации, соответствующие данным критериям.
Согласно части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.
Таким образом, по состоянию на 24.12.2024 предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства N 16-П-24 от 01.07.2024, исполнено не было, что привело к единственно возможному правовому последствию - возбуждению дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Комиссия Хакасского УФАС России отмечает, что Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статья 1 настоящего Закона).
В соответствии со статьей 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1).
Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).
Комиссия Хакасского УФАС России отмечает, что государственные полномочия по обеспечению населения Республики Хакасия (отдельных его категорий) льготным зубопротезированием до 2022 года реализовывались посредством торгов, проводимых в соответствии с Законом о контрактной системе. Расчет потребности осуществлялся с применением условной единицы трудоемкости.
С принятием Порядка, который распространил свое действия на правоотношения, возникшие с 1 января 2022 года, изменен подход к определению стоимости услуги, исходя из средней суммы оконченного случая. Кроме того, Министерство самостоятельно определяло подведомственные ему медицинские организации в качестве исполнителей спорных работ.
В письменных пояснениях от 09.06.2025 (вх. N 6685-ЭП/25) Министерство пояснило, что до принятия Порядка в Министерство в 2022 году приглашались представители нескольких стоматологических компаний Республики Хакасия: <ФИО1> (МП г. Абакана "СА", М. (ООО "В"), А.А. (ООО "СО"), Б. (ООО "Д"). На совещании обсуждались вопросы видов и объемов зубопротезирования льготных категории граждан, подлежащего организации Министерством, состав зубопротезирования, в том числе подготовки полости рта к зубопротезированию, а также условия оказания и оплаты услуг. Министром здравоохранения <...> было предложено рассмотреть вопрос оказания медицинской помощи приглашенными лицами и направить предложения по участию и объемам реализации. Заявок и предложений не поступило, протокол совещания не велся.
Как утверждали ответчики на рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, причины перехода на иную модель реализации государственных полномочий связаны с наличием жалоб граждан в части, касающейся качества оказанных услуг. Между тем в материалы дела не представлены доказательства, подтверждающие доводы Правительства РХ и Министерства относительно поступления таких жалоб указанной тематики. Напротив, Министерство труда и социальной защиты Республики Хакасия в ответе Министерству "З" (исх. N 140-2108/105-01 от 18.03.2025) сообщило, что жалобы граждан на предоставление услуг бесплатного зубопротезирования в период 2019 - 2021 гг. в адрес Министерства труда и социальной защиты Республики Хакасия и ГКУ РХ "У" не поступали. Следовательно, комиссия Хакасского УФАС России не усматривает объективных причин непроведения конкурентных процедур на спорный вид работ.
Более того, в материалах дела имеется жалоба А.В. от 06.04.2022, согласно которой указано на низкое качество зубопротезирования организаций государственной формы собственности в отличие от частных клиник, что обусловлено нехваткой специалистов.
Также комиссией Хакасского УФАС России установлено, что Министерством используется разный подход к возмещению затрат учреждениям на выполнение спорных работ. Например, в 2024 году из отчетов, направленных ГКУ "У", следует у ГБУЗ РХ "Т" средняя сумма оконченного случая (23 обслуженных гражданина) меньше, чем установлено Министерством (39 300 рублей) или у ГБУЗ РХ "БР" средняя сумма оконченного случая (102 обслуженных гражданина) по показателю "факт" больше, чем установлено Министерством (39 300 рублей). Указанные неточности выявлены в деятельности практически каждого подведомственного Министерству учреждения. Вместе с тем, документов, подтверждающих проверки учреждений в рассматриваемой части (по качеству, количеству и стоимости работ применительно к каждому гражданину), Министерством не представлено.
На заседании комиссии 31.03.2025 представитель ГКУ РХ "У" также указала, что в некоторых случаях граждане устно жалуются на специалистов, оказывающих соответствующую услугу по зубопротезированию, в части "невозможности выполнения работ ввиду того, что денежный лимит исчерпан".
Указанные обстоятельства подтверждают тот факт, что подведомственные Министерству учреждения не заинтересованы в выполнении гражданину бо'льшего объема работ на сумму, превышающую среднюю стоимость оконченного случая (на сегодняшний день 39 300 рублей), поскольку, согласно пояснениям Министерства "З", оплата выполненных работ (независимо от их объема) на каждого гражданина равна 39 300 рублей.
В свою очередь, принятыми в Порядок изменениями (редакция N 3 от 23.12.2024) по-прежнему определен конкретный круг исполнителей меры социальной поддержки по бесплатному зубопротезированию, что противоречит требованиям, предусмотренным частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и положениям Закона о контрактной системе, выразившимся в ограничении круга лиц, которые способны наравне с организациями, внесенными в перечень медицинских организаций Республики Хакасия, утвержденный Постановлением N 62, оказывать такую услугу, так как имеют соответствующую лицензию и специалистов.
В период рассмотрения настоящего дела принято Постановление Правительства Республики Хакасия от 18.04.2025 N 215, утвердившее Порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям на оказание услуги по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) (далее - новый Порядок).
По смыслу нового Порядка юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, выразившим в предложении на предоставление субсидии намерение в течение текущего финансового года осуществлять на территории Республики Хакасия оказание услуги по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) (далее - организации), участвующим в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на текущий год, при условии наличия у организации соответствующей лицензии и специалистов, необходимых для проведения бесплатного зубопротезирования, предоставляется возможность получать субсидии.
Получатели субсидий определяются по результатам проведения отбора в форме запроса предложений.
Таким образом, к участию в отборе допускаются организации, соответствующие следующим критериям отбора (п. 2.6 нового Порядка):
1) участие в реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на текущий год;
2) наличие лицензии на осуществление медицинской деятельности по видам деятельности: "стоматология", "стоматология ортопедическая", "стоматология терапевтическая", "стоматология хирургическая", "стоматология общей практики";
3) наличие в штате организации врача - стоматолога-терапевта, врача - стоматолога-хирурга, стоматологического гигиениста, врача-ортопеда, зубного техника, наличие возможности проведения рентгенологических обследований (компьютерной томографии, ортопантомограммы) в соответствии с клиническими рекомендациями;
4) наличие в пользовании или в собственности организации на территории Республики Хакасия помещения, предназначенного для оказания услуги по подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов), которое соответствует требованиям пожарной безопасности, санитарно-гигиеническим нормам и правилам (далее - помещение для оказания услуг).
Комиссией Хакасского УФАС России исследовано Постановление Правительства Республики Хакасия от 28.12.2024 N 839 "О территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов" (далее - программа 2025 года) и установлено, что за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Республики Хакасия осуществляется зубное протезирование отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, в соответствии с Порядком предоставления меры социальной поддержки по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов), утверждаемым Правительством Республики Хакасия.
В программе 2025 года предусмотрены виды и условия оказания медицинской помощи, а также иные направления расходования бюджетных ассигнований республиканского бюджета Республики Хакасия, включая бюджетные ассигнования, передаваемые в виде межбюджетного трансферта в бюджет территориального фонда обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение дополнительных объемов медицинской помощи по видам и условиям ее оказания, предоставляемой по территориальной программе обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) сверх установленных базовой программой ОМС, в том числе бесплатное (со скидкой) зубное протезирование, включая подготовку полости рта к зубопротезированию.
В реализации программы принимают участие 75 медицинских организаций, в том числе 34 организации государственной формы собственности.
Программа 2025 года корреспондирует к Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27.12.2024 N 1940, а именно предусмотрено, что за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляются, в том числе зубное протезирование отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе лицам, находящимся в стационарных организациях социального обслуживания. Исключение составляют работы по подготовке полости рта к зубопротезированию.
Однако, по мнению Министерства здравоохранения Российской Федерации (ответ от 22.05.2025, вх. N 5955/25), в территориальные программы могут включаться дополнительные виды медицинской помощи, финансируемые за счет бюджетных ассигнований бюджета Российской Федерации, что и было сделано Министерством.
Как отмечает Министерство (письменные пояснения от 28.03.2025, вх. N 3616-М/25) подготовка полости рта к зубопротезированию осуществляется исключительно в части депульпирования интактных (здоровых) зубов, зубов с неосложненным кариесом, с последующим пломбированием корневых каналов и сформированной полости зуба. Данные манипуляции приняты к расходам бюджета в связи с тем, что их осуществление за счет средств обязательного медицинского страхования невозможно.
Комиссия Хакасского УФАС России отмечает, что такое требование к участию в отборе как "наличие в штате организации врача - стоматолога-терапевта, врача - стоматолога-хирурга, стоматологического гигиениста, врача-ортопеда, зубного техника" может свидетельствовать об ограничении конкуренции, поскольку вышеуказанные специалисты могут оказывать услуги, не будучи штатными специалистами, а заключая с работодателем договор на выполнение соответствующих работ. Кроме того, в штатных расписаниях медицинских организаций государственной формы собственности отсутствует такая единица как "стоматологический гигиенист". Однако такие требования предъявляются в новом Порядке к организациям частной формы собственности.
Рассмотрев на сегодняшний день подход Министерства в части обеспечения населения Республики Хакасия (отдельных его категорий) льготным зубопротезированием посредством прямого субсидирования подведомственных учреждений здравоохранения и отбора исполнителей таких услуг среди юридических лиц (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальных предпринимателей, комиссия Хакасского УФАС России приходит к следующим выводам.
Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ) определено правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов), органов публичной власти федеральной территории или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (часть 1 статьи 9.2 Закона N 7-ФЗ).
В силу пункта 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции бюджетное учреждение является хозяйствующим субъектом.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при применении конкурентных способов, при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 4, 5, 18, 30, 42, 49, 54 и 59 части 1 статьи 93 настоящего Федерального закона, заказчик устанавливает следующие единые требования к участникам закупки, в соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.
В государственном задании спорный вид работ прописан как оказание услуги по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов).
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами; государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).
В статье 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (статья 69 БК РФ).
Статьей 69.1 БК РФ предусмотрено, что к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания.
Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 69.2 БК РФ).
Из части 3 статьи 69.2 БК РФ следует, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).
В соответствии с пунктом 44 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе организации оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи, проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам субъекта Российской Федерации, организации обеспечения полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет, по заключению врачей.
Пунктом 3 части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе определено, что данный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 Закона о контрактной системе.
В силу пункта 3 статьи 3 Закона о контрактной системе закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) признается совокупность действий, осуществляемых в установленном данным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.
Частью 1 статьи 15 Закона о контрактной системе предусмотрено, что бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных средств, в соответствии с требованиями указанного Закона, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 статьи 15 Закона о контрактной системе.
Статьей 48 Закона о контрактной системе установлены правила проведения электронного конкурса. Случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) определены частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.
С учетом изложенного, создание органом государственной власти (органом местного самоуправления) бюджетного учреждения и возложение на него обязанностей по осуществлению деятельности, не входящей в исключительную компетенцию органов государственной власти (органов местного самоуправления), подведомственных им учреждений, в рамках выполнения государственного (муниципального) задания, финансируемого за счет бюджетных средств, без осуществления конкурсных процедур, может создать преимущественные условия осуществления деятельности для отдельного хозяйствующего субъекта определенной организационно-правовой формы.
В частности, о преимущественном положении конкретного хозяйствующего субъекта (в данном случае бюджетного учреждения) на товарном рынке, может свидетельствовать наличие иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на том же товарном рынке и способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств при проведении публичных процедур.
Рынок выполнения работ по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) является конкурентным, следовательно, любой хозяйствующий субъект (с учетом лицензионных требований, участии в территориальной программе) вправе выполнять такие работы.
Кроме того, Хакасским УФАС России установлено, что в период до 2022 года, а также после 2022 года (в случаях невозможности выполнения работ силами государственных бюджетных учреждений) закупка на данный предмет проводилась конкурентным способом.
Антимонопольный орган, исследовав статус подведомственных Министерству государственных бюджетных учреждений, установил, что предоставление исключительных прав на выполнение работ по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) на неконкурентной основе не допустимо, поскольку спорные работы относятся к государственной нужде и могут быть получены в порядке, установленном Законом о контрактной системе.
В период проведения торгов на указанный вид работ (услуг) принимали участие в закупках хозяйствующие субъекты частной формы собственности (например, МП г. Абакана "СА"), снижавшие начальную максимальную цену контракта (например, закупка N 0380200000121003429), что свидетельствует о наличии конкурентного рынка.
Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:
1) планирования закупок товаров, работ, услуг;
2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
3) заключения предусмотренных настоящим Федеральным законом контрактов;
4) особенностей исполнения контрактов;
5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В силу части 1 статьи 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.
Таким образом, работы по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) являются государственной нуждой и могут быть получены в порядке, установленном Законом о контрактной системе.
Следует обратить особое внимание на высококонкурентность данного рынка, что может повлечь экономию бюджетных средств путем снижения начальной (максимальной) цены участниками закупки и бо'льший охват оказанными услугами граждан, что будет способствовать уменьшению очередности. Иной подход (предоставление субсидий подведомственным Министерству учреждениям на неконкурентной основе и одновременный отбор иных хозяйствующих субъектов, а также оплата выполненных работ не в зависимости от объема оказанной услуги, а по количеству пациентов, получившим услугу) создает неравные дискриминационные условия, поскольку ставит в преимущественное положение организации государственной формы собственности, что нарушает положения пункта 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, учитывая, что спорные работы являются государственной нуждой и могут быть получены в порядке, установленном Законом о контрактной системе.
Ответчики не обосновали в своих возражениях на заключение об обстоятельствах дела невозможность проведения торгов в порядке Закона о контрактной системе, с учетом предъявления таких требований к участникам конкурентных процедур как наличие соответствующей лицензии на медицинскую деятельность и участие в территориальной программе.
Комиссия Хакасского УФАС России критически относится к доводам Правительства РХ об исполнении выданного предупреждения путем внесения изменений в Порядок, поскольку такие изменения не привели тому, что к осуществлению бесплатного зубопротезирования были допущены все медицинские организации. Так, даже с учетом принятия нового Порядка в апреле 2025 года ни одна медицинская организация частной формы собственности не была допущена к выполнению спорных видов работ и соответственно не получила бюджетные средства за их выполнение (на заседании комиссии 10.07.2025 Министерство подтвердило непроведение отбора по новому Порядку). Субсидии по-прежнему предоставляются исключительно подведомственным Министерству медицинским организациям на неконкурентной основе, несмотря на тот факт, что спорные виды работ являются государственной нуждой и могут быть получены в порядке, установленном Законом о контрактной системе.
Учитывая, что на момент принятия настоящего решения не устранены дискриминационные условия на данном товарном рынке, имеются основания для выдачи обязательных к исполнению предписаний (с учетом выполнения спорных работ для новых пациентов).
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49, 50 Закона о защите конкуренции,
решила:
1. Признать Правительство Республики Хакасия и Министерство "З" нарушившими пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
2. Выдать Правительству Республики Хакасия предписание сроком исполнения до 01.10.2025 об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство:
- постановление Правительства Республики Хакасия от 09.03.2022 N 93 "Об утверждении Порядка предоставления меры социальной поддержки по бесплатной подготовке полости рта к зубопротезированию, бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Хакасия";
- постановление Правительства Республики Хакасия от 18.04.2025 N 215 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям на оказание услуги по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов).
3. Выдать Министерству "З" предписание сроком исполнения до 01.10.2025 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции путем выбора медицинских организаций в целях оказания услуги по подготовке полости рта к зубопротезированию, изготовлению и ремонту зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов, металлокерамики и имплантации зубов) в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а также совершения иных необходимых действий по недопущению создания дискриминационных условий на указанном товарном рынке.
4. Передать материалы настоящего дела должностному лицу Хакасского УФАС России для решения вопроса о привлечении должностных лиц Правительства Республики Хакасия и Министерства "З" к административной ответственности, предусмотренной статьей 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Республики Хакасия.