Решение Ленинградское УФАС России от 11.06.2025 N 047/10/99-1316/2025

Инспекция Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Инспекция) в составе:

заседание проводилось посредством системы видео-конференц-связи в соответствии с письмом ФАС России от 29 мая 2020 г. N МЕ/45732/20 "О рассмотрении жалоб, проведении внеплановых проверок, рассмотрении обращений о включении сведений в отношении участников закупок, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в реестр недобросовестных поставщиков",

в присутствии представителей по доверенности:

от Заказчика - Администрация муниципального образования "Ю" Всеволожского муниципального района Ленинградской области:

в отсутствие представителей от Заявителя, извещенного о времени и месте заседания Инспекции надлежащим образом,

на основании приказа руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области N 404/24 от 08.11.2024 (далее - Приказ) и в соответствии с пп. "б" п. 1 ч. 3 ст. 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2020 N N 1576 "Об утверждении Правил осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, банков, государственной корпорации развития "ВЭБ.РФ", региональных гарантийных организаций и о внесении изменений в Правила ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним Уведомление о проведении внеплановой камеральной проверки решений и выданных предписаний, представлений" (далее - Постановление Правительства РФ N 1576) в целях контроля соблюдения требований Закона о контрактной системе провела внеплановую камеральную проверку действий (бездействий) Заказчика.

10.06.2025 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) размещено извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме "Ремонт автомобильных дорог местного значения по адресу: <...>; <...>; н/п Медный завод, Утиная ул. от ул. Озерная д. 8".

Начальная (максимальная) цена контракта - 12 627 099,54 рублей.

На основании п. 2 ч. 15 ст. 99 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку по следующим основаниям:

2) получение информации о признаках нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, в том числе:

а) заявления, сообщения физического лица, юридического лица либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц, в которых указывается на наличие признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

б) обнаружение контрольным органом в сфере закупок признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

в) сообщение средства массовой информации, в котором указывается на наличие признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

На основании пп. "а", "б" п. 2 ч. 15 ст. 99 Закона о контрактной системе Ленинградским УФАС России принято решение провести внеплановую проверку по данной закупке.

В силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из Закона о контрактной системе и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной системе.

Часть 1 статьи 8 Закона о контрактной системе гласит, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом в соответствии с частью 2 указанной статьи конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - конкурентные способы) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентные способы могут быть открытыми и закрытыми. При открытом конкурентном способе информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки. При закрытом конкурентном способе информация о закупке сообщается путем направления приглашений принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее - приглашение) ограниченному кругу лиц, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок.

Конкурентными способами определения поставщиков являются, в том числе конкурсы (открытый конкурс в электронной форме (далее - электронный конкурс), закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме (далее - закрытый электронный конкурс) (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

В соответствии с частью 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки.

Частью 2 статьи 42 Закона о контрактной системе предусмотрено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено Законом о контрактной системе, должно содержать следующие электронные документы:

1) описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе;

2) обоснование начальной (максимальной) цены контракта с указанием информации о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), порядка применения официального курса иностранной валюты к рублю Российской Федерации, установленного Центральным банком Российской Федерации и используемого при оплате контракта;

3) требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке в соответствии с Законом о контрактной системе и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки;

4) порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с Законом о контрактной системе;

5) проект контракта;

6) перечень дополнительных требований к извещению об осуществлении закупки, участникам закупок, содержанию заявок на участие в закупках при осуществлении закупок:

а) на оказание услуг специализированного депозитария и доверительного управления средствами пенсионных накоплений, установленных в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации";

б) на оказание услуг специализированного депозитария, оказываемых уполномоченному федеральному органу, и доверительного управления, установленных в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 20 августа 2004 года N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих";

в) на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, установленных федеральным законом, регулирующим отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее критерии оценки заявок на участие в конкурсах, величины значимости этих критериев в соответствии с Законом о контрактной системе.

Пунктом 4 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе определено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено Законом о контрактной системе, должно содержать порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с Законом о контрактной системе. Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе размещается заказчиками в виде электронного документа.

Согласно части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок участников закупки заказчик использует следующие критерии:

1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Частью 8 той же статьи предусмотрено, что Порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. Заказчик для целей оценки заявок участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 настоящей статьи.

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2021 N 2604 "Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20.12.2021 N 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" утверждено положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Положение).

Согласно доводам обращения, Заявитель оспаривает положения порядка рассмотрения и оценки заявок участников, установленный Заказчиком. По мнению Заявителя порядок рассмотрения и оценки заявок нарушает положения Закона о контрактной системе и Постановления Правительства N 2604 поскольку ограничивает конкуренцию.

Рассмотрев жалобу по существу, документы и сведения, представленные сторонами и размещенные на официальном сайте ЕИС, проведя внеплановую проверку определения поставщика (подрядчика, исполнителя) на предмет соответствия требованиям законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, Инспекция установила следующие обстоятельства.

В настоящем случае Заказчик проводит открытый конкурс в электронной форме на ремонт автомобильных дорог местного значения по адресу: <...>; <...>; н/п Медный завод, Утиная ул. от ул. Озерная д. 8.с начальной (максимальной) ценой контракта равной 12 627 099,54 рублей.

Согласно извещению об осуществлении закупки, Заказчиком установлен следующий порядок оценки заявок на участие в конкурсе:

1) цена контракта: значимость критерия - 60%;

2) квалификация участников закупки: значимость критерия - 40%.

При этом значимость детализирующих показателей критерия оценки квалификация участников закупки установлена следующим образом:

- Характеристика квалификации участников закупки N 1 (общая цена исполненных участником закупки договоров): 50%;

- Характеристика квалификации участников закупки N 2 (общее количество исполненных участником закупки договоров): 50%.

Формула оценки для детализирующего показателя "общая цена исполненных участником закупки договоров":

Кроме того, порядком оценки в рамках всех детализирующих показателей установлено, что к оценке принимаются исключительно исполненный(ые) договор (договоры), предусматривающий(ие) выполнение работ по ремонту, содержанию, капитальному ремонту, строительству, реконструкции автомобильной дороги;

Как следует из пункта 2 статьи 8 Закона о контрактной системе, конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условии поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссии, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действии, которые противоречат требованиям указанного федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

К целям контрактной системы в силу статей 1, 6 и 8 Закона о контрактной системе отнесены повышение эффективности, результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблении, создание равных условии для участников.

В силу части 4 статьи 24 Закона о контрактной системе победителем конкурса признается участник закупки, который предложил лучшие условия исполнения контракта и заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке).

С одной стороны, Инспекция отмечает, Заказчик действительно наделен правом выбирать формулы и определять предельные максимальные/минимальные значения согласно Постановлению Правительства N 2604.

С другой стороны, исходя из положений Постановления Правительства N 2604, указание предельных минимальных или предельных максимальных значений характеристик, а также установление их значимости и выбор того, какие контракты/договоры принимаются к оценке не может происходит "хаотично", без привязки к цене настоящей закупки с целью получения определенным участником необходимого количества баллов.

Как уже указывалось ранее начальная (максимальная) цена контракта рассматриваемой закупки - 12 627 099,54 рублей.

В порядке оценки Заказчиком установлены следующие предельные максимальные значения квалификационных показателей:

- общая цена исполненных участником закупки договоров -200000000,00 руб.;

- в отношении детализирующего показателя общее количество исполненных участником закупки договоров установлено предельное максимальное значение равное 50 контрактам.

В Извещении о закупке Заказчиком не раскрыто обоснование установленных таких предельных значений, в том числе не представлены расчеты, пояснения или иные документы, свидетельствующие о необходимости установления именно таких границ.

Во время заседания Инспекции представитель Заказчика пояснил, что указание предельного максимального значения общая цена исполненных участником закупки договоров в размере 200000000,00 руб. установлено без привязки к НМЦК или какому-либо обоснованному значению, а просто явилось результатом технической ошибки при подготовке документации. Каких-либо иных обоснований необходимости установления таких ограничений представлено не было.

Согласно Протоколу подведения итогов от 09.07.2025, на участие в закупке подано три заявки, признанные соответствующими требованиям извещения.

В целях всесторонней проверки Инспекция Ленинградского УФАС России запросила заявки у оператора электронной площадки, и, изучив заявку участника, признанную победителем закупки, установила, что участником для подтверждения своей квалификации представлено, что все обозначенные предельные значения достигнуты победителем (общее количество исполненных участником закупки договоров, общая цена исполненных участником закупки договоров).

Инспекция, проанализировав Извещение в полном объеме, а также сопоставив его с заявкой победителя, отмечает, что установление подобным образом предельных максимальных значений "общее количество исполненных участником закупки договоров", "общая цена исполненных участником закупки договоров", которые сопоставимы с той информацией по опыту, который имеется у победителя (который изначально может проверить Заказчик), не позволяет объективно осуществить процедуру оценки заявок и как следствие, определить лучшие условия исполнения контракта, поскольку данные значения установлены "хаотичным" образом, без каких-либо особенностей закупки и обоснования со стороны Заказчика.

Ленинградское УФАС России отмечает, что ранее в рамках иных дел указывало Заказчику на то, что установление значений "случайным и хаотичным" образом не направлено на выбор наиболее квалифицированного исполнителя.

Более того, проведенный анализ закупок в ЕИС данного Заказчика с идентичным предметом закупки (ремонт дорог) показывает, что в 2024 году они проводились в форме электронных аукционов/запросов котировок.

Принимая во внимание вышеуказанные обстоятельства, Инспекция Ленинградского УФАС России приходит к выводу о наличии в действиях Заказчика признаков ограничения конкуренции путем установления предельных значений квалификационных характеристик хаотичным образом, что создало преимущественные условия для одного из участников закупки по неценовому критерию.

Рассматривая вышеуказанный довод по существу Ленинградское УФАС России руководствуется актуальной позицией, высказанной в 2024 году Арбитражным судом Северо-Западного округа в постановлении по делу N А56-121237/2023 с участием Ленинградского УФАС России:

"В рассматриваемых случаях Заказчик использовал для опыта не цену всех контрактов у потенциального участника, а именно характеристику цены одного ранее исполненного контракта, для которого и были указаны границы (N 3).

При этом, нашло свое подтверждение, что в одном случае, Заказчиком установлено значение полностью равное, в другом близкое к НМЦК, в последующих вовсе превышающее в несколько раз НМЦК (что согласуется со схемой, представленной Управлением), при том, что объектом закупки по каждому из 8 извещений являются работы по ремонту автомобильной дороги (отличаются лишь участки).

Такая "хаотичность" установления предельных значений ничем не была обусловлена (например, особенностями какого-либо участка автомобильной дороги, требующего специального ремонта, для применения к нему отличительного предельного значения), что подтверждено пояснениями Заказчика. Ссылки на проведенный анализ рынка апелляционным судом отклонена как неподтвержденная (не представлены ни номера извещений, ни суммы НМЦК, ни территория, подлежащая такому анализу, ни номера документа об анализе, ни времени его проведения и квалификации лиц его осуществлявших).

Апелляционный суд правомерно счел, что установление Заказчиком предельных значений не отвечает какому-либо обоснованному и логичному принципу формирования данной предельной границы, что в нашем случае привело к отсутствию объективной неценовой конкуренции, как следствие, обжалованию таких действий Заказчика в антимонопольный орган.

Несмотря на то, что Постановление Правительства N 2604 не содержит императивных положений, устанавливающих требования к формированию обоснования необходимости использования минимальных и максимальных значений, именно такое "хаотичное" установление значений, близко совпадающее с представленным победителем контрактом с наибольшей ценой или в близком диапазоне, для получения максимального количества баллов с целью победы его в конкурсе, правомерно оценено Управлением (которое следовало главному принципу антимонопольного контроля - соблюдению конкуренции) в качестве нарушения".

Таким образом, аргументы Заказчика о том, что он праве устанавливать любые произвольные значения в таких закупках не может быть учтен в полной мере с учетом конкретной наполняемости названного дела.

Из пункта 2 статьи 8 Закона о контрактной системе следует, что конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условии поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссии, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действии, которые противоречат требованиям указанного федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

То есть, установление хаотичным образом (как и под определенного участника) предельных значений не отвечает какому-либо обоснованному и логичному принципу формирования, что приводит к отсутствию объективной неценовой конкуренции.

Как отмечалось ранее, действительно, Заказчик наделен правом выбирать формулы и определять предельные максимальные/минимальные значения согласно Постановлению Правительства N 2604, а также выбирать в рамках какого закона заключался контракт/договор.

Однако, использование формул Постановления Правительства N 2604 и критериев не означает, что можно устанавливать любые случайные минимальные и максимальные значения (без привязки к объекту и стоимости настоящих работ), более того, для получения определенным участником количества баллов с целью победы его в конкурсе (вывод в том числе в рамках дела N А56-121237/2023).

Таким образом, значения, установленное Заказчиком, как размещенные в том числе с технической, трактуется Инспекцией в качестве нарушения, который следует главному принципу антимонопольного контроля - соблюдению конкуренции и, в опровержение выводов Заказчика, подобный порядок не сводился к выявлению лучшего и наиболее квалифицированного подрядчика.

На основании всего вышеизложенного, Комиссия приходит к выводу, что установленный Заказчиком порядок рассмотрения и оценки заявок не соответствует требованиям Постановления Правительства РФ N 2604, не позволил выявить лучшие условия исполнения контракта, ввиду чего в действиях Заказчика усматривается нарушение пункта 4 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

Положения части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе предоставляют антимонопольному органу право выдавать Заказчику обязательное для исполнения предписание.

Такое право должно быть реализовано контролирующим органом с учетом принципов добросовестности и недопущения ущемления прав не только участников закупки, но и заказчика, принимая во внимание необходимость скорейшего удовлетворения его потребностей, соблюдения баланса частных и публичных интересов, своевременного и добросовестного использования бюджетных средств (Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2017).

Совокупность обстоятельств дела указывает на то, что извещение об осуществлении закупки не соответствует действующему законодательству, в связи чем, Инспекция считает целесообразным воспользоваться своим правом, предусмотренным пунктом 22 статьи 99 Закона о контрактной системе и выдать Заказчику предписание об устранении допущенного нарушения путем отмены протоколов, составленных в ходе осуществления закупки, внесения изменений в извещение об осуществлении закупки с учетом выводов настоящего решения.

На основании изложенного и, руководствуясь ч. 8 ст. 106 Закона о контрактной системе, Инспекция

1. Признать в действиях Заказчика нарушение пункта 4 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе;

2. Выдать Заказчику предписание об устранении выявленного нарушения путем отмены протоколов, внесения изменений в извещение об осуществлении закупки;

3. Передать уполномоченному должностному лицу Ленинградского УФАС России материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия