Решение Орловское УФАС России от 28.05.2025 N 057/01/15-569/2024

Резолютивная часть решения оглашена 27.05.2025

В полном объеме решение изготовлено 28.05.2025

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - Орловское УФАС России, Управление) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

председатель комиссии: <...>,

члены комиссии: <...> (далее - Комиссия)

посредством интернет-видеоконференции с использованием сервиса видеоконференций TrueConf,

при участии представителя ответчика по делу - "А" <...>,

в отсутствие представителей заинтересованного лица - муниципального казенного предприятия "С" Колпнянского района Орловской области (далее - МКП "С"), надлежащим образом уведомленного о дате, месте и времени рассмотрения дела,

рассмотрев дело N 057/01/15-569/2024 по признакам нарушения "А" (303410, <...>, ИНН <...>) пункта 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции"), выразившегося в изменении видов деятельности (дополнении новыми видами деятельности) МКП "С" в нарушение запрета, установленного частью 1 статьи 35.1 Закона "О защите конкуренции",

в ходе осуществления антимонопольного контроля за созданием и изменением видов деятельности унитарных предприятий было установлено, что "А" были изменены виды деятельности МКП "С".

Дополнение новыми видами деятельности, которые не подпадают под исключения, перечисленные в части 1 статьи 35.1 Закона "О защите конкуренции" было осуществлено 2022 и 2023 годах.

В связи с указанными обстоятельствами Управлением были приняты меры реагирования в форме выдачи "А" предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Предупреждение).

В рамках исполнения Предупреждения "А" в срок до 16.10.2024 было необходимо принять меры по прекращению осуществления МКП "С" соответствующих видов деятельности путем внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц и Устав МКП "С" (в случае наличия в нем таких видов деятельности).

Письмом N 3763 от 10.10.2024 "А" сообщила, что несмотря на то, что виды деятельности, указанные в Предупреждении, не относятся к исключениям, предусмотренным частью 1 статьи 35.1 Закона "О защите конкуренции", на территории Колпнянского района Орловской области отсутствуют организации, которые могли бы осуществлять такие виды деятельности. Кроме того, их исключение лишит МКП "С" возможности на получение дополнительной прибыли.

Также "А" сообщила, что направила обращение Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по данному вопросу.

Таким образом, Предупреждение в установленный срок не было выполнено, признаки нарушения пункта 11 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" не были устранены.

В связи с указанными обстоятельствами был издан приказ Управления от 30.10.2024 N 86/24 о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения "А" (ИНН <...>) пункта 11 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Рассмотрение дела откладывалось и было назначено на 22.04.2025.

22.04.2025 Комиссия, рассмотрев документы, имеющиеся в материалах дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, пришла к выводу о наличии в рассматриваемых действиях "А" нарушения пункта 11 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Частью 1 статьи 48.1 Закона "О защите конкуренции" установлено, что перед окончанием рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства при установлении в действиях (бездействии) ответчика по делу нарушения антимонопольного законодательства комиссия принимает заключение об обстоятельствах дела.

В соответствии с частью 3 статьи 48.1 Закона "О защите конкуренции" в случае принятия заключения об обстоятельствах дела дело о нарушении антимонопольного законодательства подлежит отложению.

Частью 4 статьи 48.1 Закона "О защите конкуренции" установлено, что копия заключения об обстоятельствах дела направляется лицам, участвующим в деле, в течение пяти рабочих дней со дня вынесения определения об отложении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

На основании вышеизложенного, Комиссия пришла к выводу, что дело подлежит отложению в целях составления и направления лицам, участвующим в деле, заключения об обстоятельствах дела.

Определением об отложении рассмотрения дела от 24.04.2025 рассмотрение дела было отложено до 27.05.2025 в целях составления и направления лицам, участвующим в деле, заключения об обстоятельствах дела.

29.04.2025 было изготовлено заключение об обстоятельствах дела, которое было направлено лицам, участвующим в деле.

В отношении обстоятельств, изложенных в заключении об обстоятельствах дела, в Управление от "А" поступило дополнение, из которого следует, что за последние 5 лет ни один хозяйствующий субъект, кроме МКП "С" не участвовал в проводимых закупках на выполнение работ по содержанию улично-дорожной сети в пгт. Колпна.

Данное обстоятельство, по мнению "А", свидетельствует об отсутствии конкуренции на территории района.

Комиссия, заслушав пояснения представителя "А", изучив документы и сведения, имеющиеся в материалах дела, пришла к следующим выводам.

1. В ходе осуществления антимонопольного контроля за созданием и изменением видов деятельности унитарных предприятий было установлено, что согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц одними из дополнительных видов деятельности МКП "С" (ИНН <...>) являются:

- 43.21 Производство электромонтажных работ;

- 43.22 Производство санитарно-технических работ, монтаж отопительных систем и систем кондиционирования воздуха;

- 43.32 Работы столярные и плотничные;

- 43.34 Производство малярных и стекольных работ;

- 43.99 Работы строительные специализированные прочие, не включенные в другие группировки;

- 49.41 Деятельность автомобильного грузового транспорта;

- 52.21.22 Деятельность по эксплуатации автомобильных дорог и автомагистралей;

- 68.20 Аренда и управление собственным или арендованным недвижимым имуществом;

- 68.20.2 Аренда и управление собственным или арендованным нежилым недвижимым имуществом;

- 74.20 Деятельность в области фотографии;

- 81.29.2 Подметание улиц и уборка снега;

- 81.30 Деятельность по благоустройству ландшафта;

- 95.21 Ремонт электронной бытовой техники;

- 95.23 Ремонт обуви и прочих изделий из кожи;

- 95.29 Ремонт прочих предметов личного потребления и бытовых товаров;

- 96.02 Предоставление услуг парикмахерскими и салонами красоты;

- 96.03 Организация похорон и представление связанных с ними услуг;

- 96.09 Предоставление прочих персональных услуг, не включенных в другие группировки.

Вышеуказанные сведения были внесены в Единый государственный реестр юридических лиц 21.12.2022, 24.03.2023, 29.08.2023.

При этом изменения в Устав МКП "С", который был принят решением Колпнянского районного Совета народных депутатов Орловской области N 82 от 24.05.2018 и утвержден Главой Колпнянского района Орловской области, не вносились.

Статьей 35.1 Закона "О защите конкуренции" установлен запрет на создание унитарных предприятий и осуществление их деятельности на конкурентных рынках.

Данная статья введена посредством принятия Федерального закона N 485-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и Федеральный закон "О защите конкуренции", вступившего в силу с 08.01.2020 (за исключением отдельных положений).

Согласно части 1 статьи 35.1 Закона "О защите конкуренции" не допускается создание, в том числе путем реорганизации, унитарных предприятий или изменение видов их деятельности, за исключением случаев:

1) предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

2) обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, в области разведывательной деятельности, в области мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации, в области транспортной безопасности, в сфере международных отношений Российской Федерации, в сфере государственной охраны, в сфере внутренних дел, в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, в сфере деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации;

3) осуществления деятельности в сферах естественных монополий;

4) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

5) осуществления деятельности в сфере культуры, искусства, кинематографии и сохранения культурных ценностей;

6) осуществления деятельности за пределами территории Российской Федерации;

7) осуществления деятельности в области обращения с радиоактивными отходами, включая захоронение радиоактивных отходов, деятельности по использованию объектов инфраструктуры морского порта, находящихся исключительно в федеральной собственности, присвоения унитарным предприятиям статуса федеральной ядерной организации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.07.2020 N 1148 "О случаях создания унитарных предприятий для осуществления отдельных видов деятельности" утвержден перечень случаев создания унитарных предприятий для осуществления отдельных видов деятельности:

1. Производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, государственными унитарными предприятиями, включенными в следующие перечни:

перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ";

перечень стратегических организаций, а также федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в отраслях экономики, в которых осуществляют деятельность эти организации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2009 г. N 1226-р;

перечень федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2016 г. N 2931-р.

2. Обеспечение транспортной безопасности в соответствии с Федеральным законом "О транспортной безопасности" и Федеральным законом "О ведомственной охране".

3. Перевозка пассажиров городским наземным электрическим транспортом (трамваи, троллейбусы), метрополитеном и монорельсовым транспортом, а также регулярные перевозки пассажиров автобусами в городском и пригородном сообщении.

4. Обеспечение деятельности консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, а также международных организаций и их представительств, аккредитованных на территории Российской Федерации на основании международных договоров Российской Федерации.

5. Осуществление деятельности на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской области и Херсонской области по обеспечению жизнедеятельности населения и бесперебойного функционирования отраслей экономики.

Таким образом, вышеуказанные виды деятельности не относятся к исключениям, предусмотренным частью 1 статьи 35.1 Закона "О защите конкуренции".

Следовательно, дополнение новыми видами деятельности, которые не подпадают под исключения, перечисленные в части 1 статьи 35.1 Закона "О защите конкуренции", является нарушением антимонопольного запрета, предусмотренного частью 1 статьи 35.1 Закона "О защите конкуренции".

В пункте 5.3 Устава МКП "С" указано, что предприятие вправе осуществлять следующие виды деятельности:

- забор, очистка и распределение воды;

- сбор и обработка сточных вод;

- сбор неопасных отходов;

- сбор опасных отходов;

- обработка и утилизация неопасных отходов;

- обработка и утилизация опасных отходов;

- производство, передача и распределение пара и горячей воды;

- производство пара и горячей воды (тепловой энергии);

- передача пара и горячей воды (тепловой энергии);

- распределение пара и горячей воды (тепловой энергии);

- производство пара и горячей воды (тепловой энергии) котельными;

- передача пара и горячей воды (тепловой энергии);

- распределение пара и горячей воды (тепловой энергии);

- обеспечение работоспособности котельных;

- обеспечение работоспособности тепловых сетей;

- торговля паром и горячей водой (тепловой энергией);

- строительство автомобильных дорог и автомагистралей;

- строительство инженерных коммуникаций для водоснабжения и водоотведения, газоснабжения;

- управление эксплуатацией жилого фонда за вознаграждение или на договорной основе;

- управление эксплуатацией жилого фонда за вознаграждение или на договорной основе;

- деятельность по технической инвентаризации недвижимого имущества,

- иную, не запрещенную законодательством РФ деятельность.

Таким образом, данные виды деятельности отсутствовали в Уставе МКП "С" до 08.01.2020.

Согласно пункту 5 статьи 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в случае изменения сведений о кодах по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, юридическое лицо в течение семи рабочих дней с момента изменения сведений, обязано сообщить об этом в регистрирующий (налоговый) орган по месту своего нахождения или жительства.

В связи с этим предприятие считается изменившим вид деятельности, с момента внесения соответствующих изменений в Единый государственный реестр юридических лиц.

2. Из письменных пояснений "А" (исх. N 663 от 17.02.2025), следует, что внесение изменений в Единый государственный реестр юридических лиц в части дополнения новыми видами деятельности было осуществлено в целях сохранения услуг для малообеспеченных граждан в связи с ликвидацией муниципального унитарного предприятия Колпнянского района "Б" и отсутствием иных организаций, которые могли бы осуществлять указанные в Предупреждении виды деятельности.

Изменение видов деятельности направлено на решение вопросов местного значения, а также для получения прибыли от использования имущества, выполнения работ и оказания услуг.

При этом изменения в Устав МКП "С" не вносились, так как Уставом предусмотрено, что МКП "С" вправе осуществлять иную, не запрещенную законодательством Российской Федерации деятельность.

Также "А" сообщила, что до внесения вышеуказанных изменений в Единый государственный реестр юридических лиц МКП "С" осуществляло виды деятельности по ОКВЭД 81.29.2 в 2021 и 2022 годах.

МКП "С" представило копии счетов и актов, подтверждающих осуществление некоторых видов деятельности в октябре и ноябре 2022 года до внесения изменений в Единый государственный реестр юридических лиц.

Вместе с тем, вышеуказанный запрет на изменение видов деятельности, не подпадающих под исключения, предусмотренные частью 1 статьи 35.1 Закона "О защите конкуренции", является безусловным и внесение после 08.01.2020 записей в Единый государственный реестр юридических лиц о видах деятельности, не подпадающих под исключения, предусмотренные частью 1 статьи 35.1 Закона "О защите конкуренции", недопустимо.

Аналогичная позиция изложена в письме Федеральной антимонопольной службы по Орловской области N СП/28441/25 от 28.03.2025.

Кроме того, в письме Комитета Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению, которое было направлено в "А" в ответ на соответствующее обращение, также не указывается на возможность неисполнения требований законодательства.

Осуществление деятельности по кодам по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности 81.29.2 в 2021 и 2022 годах и осуществление некоторых видов деятельности в октябре и ноябре 2022 года до внесения изменений не имеет правового значения, поскольку запрет на изменение видов деятельности действует с 08.01.2020.

Довод об отсутствии иных организаций, которые могли бы осуществлять добавленные виды деятельности, опровергается информацией, полученной от Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Орловской области, из которой следует, что только на территории Колпнянского района Орловской области зарегистрированы по состоянию на 01.01.2025 76 хозяйствующих субъектов с видами деятельности, которые были дополнены МКП "С". При этом на территории Орловской области таких хозяйствующих субъектов зарегистрировано более четырех тысяч, а в силу свободы экономического пространства на территории Российской Федерации неопределенный круг хозяйствующих субъектов, осуществляющий такую деятельность в других регионах Российской Федерации, может начать осуществлять деятельность на территории Колпнянского района Орловской области.

Кроме того, в целях сохранения услуг для малообеспеченных граждан, решения вопросов местного значения, а также для получения прибыли от использования имущества, выполнения работ и оказания услуг у "А" имеется возможность создания бюджетного учреждения или хозяйственного общества, которые будут осуществлять соответствующие виды деятельности.

3. В рамках рассмотрения дела, на основании части 5.1 статьи 45 Закона "О защите конкуренции", Орловским УФАС России проведен анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Анализ состояния конкуренции проведен в соответствии с "Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке", утвержденным Приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220.

В результате указанного анализа установлено следующее:

а) временной интервал исследования товарного рынка определен периодом с 21.12.2022 (дата внесения новых видов деятельности в Единый государственный реестр юридических лиц) по 30.10.2024 (дата издания приказа Управления N 86/24);

б) продуктовые границы товарного рынка - производство электромонтажных работ; производство санитарно-технических работ, монтаж отопительных систем и систем кондиционирования воздуха; работы столярные и плотничные; производство малярных и стекольных работ; работы строительные специализированные прочие, не включенные в другие группировки; деятельность автомобильного грузового транспорта; деятельность по эксплуатации автомобильных дорог и автомагистралей; аренда и управление собственным или арендованным недвижимым имуществом; аренда и управление собственным или арендованным нежилым недвижимым имуществом; деятельность в области фотографии; подметание улиц и уборка снега; деятельность по благоустройству ландшафта; ремонт электронной бытовой техники; ремонт обуви и прочих изделий из кожи; ремонт прочих предметов личного потребления и бытовых товаров; предоставление услуг парикмахерскими и салонами красоты; организация похорон и представление связанных с ними услуг; предоставление прочих персональных услуг, не включенных в другие группировки;

в) географические границы товарного рынка - Колпнянский район Орловской области;

г) состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов - по состоянию на 01.01.2025 на территории Колпнянского района Орловской области зарегистрированы 76 хозяйствующих субъектов с видами деятельности, которые были дополнены МКП "С". При этом на территории Орловской области таких хозяйствующих субъектов зарегистрировано более четырех тысяч, а в силу свободы экономического пространства на территории Российской Федерации неопределенный круг хозяйствующих субъектов, осуществляющий такую деятельность в других регионах Российской Федерации, может начать осуществлять деятельность на территории Колпнянского района Орловской области (административные барьеры для начала осуществления такой деятельности отсутствуют);

д) проведенный анализ показал, что исследуемые рынки являются конкурентными.

Действия "А" по изменению видов деятельности (дополнение новыми видами деятельности) МКП "С" может привести к ограничению, устранению или недопущению конкуренции.

Таким образом, довод "А" об отсутствии конкуренции на территории района Комиссия опровергается приведенным анализом состояния конкуренции.

При этом запрет на создание унитарных предприятий и осуществление их деятельности на конкурентных рынках, установленный статьей 35.1 Закона "О защите конкуренции", был введен посредством принятия Федерального закона N 485-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и Федеральный закон "О защите конкуренции", вступившего в силу с 08.01.2020 (за исключением отдельных положений).

Указанный закон был разработан в соответствии с подпунктом "а" пункта 4 Национального плана развития конкуренции в Российской Федерации на 2018 - 2020 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21.12.2017 N 618.

Данный Указ был издан в целях укрепления национальной экономики, дальнейшего развития конкуренции и недопущения монополистической деятельности.

Следовательно, запрет на создание унитарных предприятий и осуществление их деятельности на конкурентных рынках должен способствовать развитию конкуренции, в том числе увеличению числа участников закупок.

Кроме того, запрет на создание унитарных предприятий и осуществление их деятельности на конкурентных рынках, установленный статьей 35.1 Закона "О защите конкуренции", является безусловным и не ставится в зависимость от уровня конкуренции на соответствующем рынке.

4. В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается непринятие мер по преобразованию или ликвидации унитарного предприятия, осуществляющего деятельность на товарном рынке, находящемся в состоянии конкуренции, либо создание, в том числе путем реорганизации, унитарного предприятия или изменение видов его деятельности, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В силу пункта 34 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" состав нарушения статьи 15 Закона "О защите конкуренции" образуют действия (бездействие) органов местного самоуправления, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции либо создают угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках, за исключением случаев, когда имеется норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществления действий (бездействия).

При этом угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Осуществление МКП ВКХ "С" видов деятельности, не подпадающих под исключения, предусмотренные частью 1 статьи 35.1 Закона "О защите конкуренции", может стать препятствием к доступу на соответствующий товарный рынок иных хозяйствующих субъектов, и, как следствие, привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Одновременно с этим норма федерального закона, допускающая указанное действие, отсутствует. Напротив, частью 1 статьи 35.1 Закона "О защите конкуренции" установлен прямой запрет на изменение видов деятельности унитарных предприятий за исключением отдельных случаев.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 05.04.2011 N 14686/10, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Таким образом, в действиях "А" имеется нарушение пункта 11 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

На основании изложенного, руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, статьями 49, 50 Закона "О защите конкуренции" Комиссия,

1. Признать "А" (303410, <...>, ИНН <...>) нарушившей пункт 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

2. Основания для прекращения рассмотрения дела, указанные в статье 48 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", отсутствуют.

3. Выдать "А" (303410, <...>, ИНН <...>) предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

4. Передать материалы дела должностному лицу Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области для рассмотрения в установленном порядке вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

На основании части 1 статьи 52 Закона "О защите конкуренции" решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подсудны арбитражному суду.

Решение и (или) предписание территориального антимонопольного органа могут быть также обжалованы в коллегиальный орган федерального антимонопольного органа.