Решение Ленинградское УФАС России от 07.05.2025 N 047/06/42-676/2025

Комиссия Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия) в составе:

заседание проводилось посредством системы видео-конференц-связи в соответствии с письмом ФАС России от 29 мая 2020 г. N МЕ/45732/20 "О рассмотрении жалоб, проведении внеплановых проверок, рассмотрении обращений о включении сведений в отношении участников закупок, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в реестр недобросовестных поставщиков"

в присутствии представителей по доверенности

от Заказчика - ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ "Д":

от Уполномоченного органа - КОМИТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ:

от Заявителя - ООО "С":

рассмотрев в соответствии с Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 23.07.2015 N 649/15, жалобу Заявителя и в результате проведения в соответствии с п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) внеплановой проверки

В Ленинградское УФАС России поступила жалоба Заявителя (вх. N 4342/25 от 29.04.2025) на положения извещения при проведении открытого конкурса в электронной форме "Осуществление строительного контроля по объекту: "Реконструкция моста через реку Кондега на 27 км автомобильной дороги общего пользования регионального значения "Паша - Часовеньское - Кайвакса" в Волховском районе Ленинградской области".

Извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме размещено 14.04.2025 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС).

Начальная (максимальная) цена контракта 4 839 087,92 рублей.

Рассмотрев представленные документы, Комиссия пришла к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из Закона о контрактной системе и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной системе.

Часть 1 статьи 8 Закона о контрактной системе гласит, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом в соответствии с частью 2 указанной статьи конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - конкурентные способы) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентные способы могут быть открытыми и закрытыми. При открытом конкурентном способе информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки. При закрытом конкурентном способе информация о закупке сообщается путем направления приглашений принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее - приглашение) ограниченному кругу лиц, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок.

Конкурентными способами определения поставщиков являются, в том числе конкурсы (открытый конкурс в электронной форме (далее - электронный конкурс), закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме (далее - закрытый электронный конкурс) (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

В соответствии с частью 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки.

Частью 2 статьи 42 Закона о контрактной системе предусмотрено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено Законом о контрактной системе, должно содержать следующие электронные документы:

1) описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе;

2) обоснование начальной (максимальной) цены контракта с указанием информации о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), порядка применения официального курса иностранной валюты к рублю Российской Федерации, установленного Центральным банком Российской Федерации и используемого при оплате контракта;

3) требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке в соответствии с Законом о контрактной системе и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки;

4) порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с Законом о контрактной системе;

5) проект контракта;

6) перечень дополнительных требований к извещению об осуществлении закупки, участникам закупок, содержанию заявок на участие в закупках при осуществлении закупок:

а) на оказание услуг специализированного депозитария и доверительного управления средствами пенсионных накоплений, установленных в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации";

б) на оказание услуг специализированного депозитария, оказываемых уполномоченному федеральному органу, и доверительного управления, установленных в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 20 августа 2004 года N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих";

в) на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, установленных федеральным законом, регулирующим отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее критерии оценки заявок на участие в конкурсах, величины значимости этих критериев в соответствии с Законом о контрактной системе.

Пунктом 4 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе определено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено Законом о контрактной системе, должно содержать порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с Законом о контрактной системе. Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе размещается заказчиками в виде электронного документа.

Согласно части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок участников закупки заказчик использует следующие критерии:

1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Частью 8 статьи 32 Закона о контрактной системе предусмотрено, что порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. Заказчик для целей оценки заявок участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 настоящей статьи.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2021 N 2604 "Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20.12.2021 N 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление Правительства N 2604) утверждено положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Положение).

Заявитель указывает, что, по его мнению, Заказчиком неправомерно установлены положения в Порядке рассмотрения и оценки заявок участников открытого конкурса в электронной форме, а также в Описании объекта закупки.

В частности, Заявитель в первом доводе указывает, что в рамках показателя оценки "Наличие у участника закупки опыта работы, связанного с предметом контракта" Заказчиком установлено следующее положение: "К оценке принимаются исполненные участником закупки с учетом правопреемства (в случае наличия в заявке подтверждающего документа) гражданско-правовые договоры, контракты исключительно заключенные и исполненные в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" или в соответствии с Законом о контрактной системе на осуществление строительного контроля при выполнении работ по строительству и/или реконструкции и/или капитального ремонта автомобильных дорог", которое по мнению Заявителя, одновременно охватывает положения подпункта "д" пункта 28 Положения (о возможности учета любых исполненных договоров), а также абзаца 4 подпункта "в" пункта 28 (о возможности установления ограничения - учитывать только договоры, заключенные по 44-ФЗ и 223-ФЗ), являющихся взаимоисключающими.

Комиссия, изучив нормы действующего законодательства, а также положения порядка рассмотрения и оценки заявок, отмечает следующее.

В соответствии с частью 8 статьи 3 Закона о контрактной системе государственный контракт, муниципальный контракт - гражданско-правовой договор, который заключен в письменной форме и предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

Следовательно, понятие "гражданско-правовой договор" охватывает в том числе и контракт, заключенный в соответствии с Законом о контрактной системе, а также договор, заключенный в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ).

Таким образом, формулировка, использованная Заказчиком, сама по себе не противоречит положениям законодательства о контрактной системе и положениям Постановления Правительства N 2604.

В указанном случае если заявителю не была понятна терминология заключенных в соответствии с Законом о контрактной системе и Законом N 223-ФЗ, как разновидностей гражданско-правовых договоров он мог обратиться за разъяснениями к Заказчику, чего сделано не было.

В связи с вышеизложенным, довод Заявителя о возможности неоднозначного толкования терминов "гражданско-правовой договор" и "контракт" не находит своего подтверждения.

Относительно второго довода, о том что, по мнению Заявителя, Приложении N 1 к Извещению о закупке "Описание объекта закупки" Заказчик ограничивает конкуренцию путем предоставления со стороны строительного контроля "консультаций" в адрес Заказчика (например, пункты 3.1.3; 3.1.8; 3.1.9 и др. ООЗ). Заявитель считает, что при наличии намерения получить консультирование Заказчик должен был сформировать отдельную закупку с соответствующим предметом.

Рассмотрев данный довод жалобы, Комиссия не находит достаточных доводов в жалобе для признания довода обоснованным, ввиду следующего.

В соответствии со ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (в том числе решениям и мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов), требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Согласно Своду правил СП 543.1325800.2024 "Строительный контроль при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства" предметом строительного контроля является проверка соответствия выполняемых работ при строительстве объектов капитального строительства проектной документации (в том числе решениям и мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов), рабочей документации, требованиям технических регламентов в целях обеспечения безопасности зданий и сооружений, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства" (далее - Постановление N 468) устанавливает, что строительный контроль проводится:

- лицом, осуществляющим строительство (далее - подрядчик);

- застройщиком, заказчиком либо организацией, осуществляющей подготовку проектной документации и привлеченной заказчиком (застройщиком) по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации) (далее - заказчик).

В соответствии с подпунктом "е" пункта 6 Постановления N 468, строительный контроль, осуществляемый заказчиком, включает в себя, в том числе, иные мероприятия в целях осуществления строительного контроля, предусмотренные законодательством Российской Федерации и (или) заключенным договором.

В соответствии с разделом 3 Описания объекта закупки настоящей закупки, Исполнитель обязан:

3.1.3. Проверять разработанные Подрядчиком чертежи, сопоставительные ведомости, рассматривать обоснования изменений проектных решений, в т.ч. стоимостных показателей, календарных графиков производства работ, предоставлять технические консультации Заказчику, подготавливать и предоставлять рекомендации Заказчику по предлагаемым изменениям.

3.1.8. Информировать Заказчика о необходимости приостановки производства работ в случаях выявления непригодности используемых материалов, оборудования, нарушения технологии, а также иных обстоятельств, в том числе, срывающих сроки окончания работ. Предоставлять технические консультации Заказчику о мерах, которые могут быть приняты для устранения таких нарушений и обстоятельств.

3.1.9. Предоставлять Заказчику оперативную и подробную информацию о любых факторах, которые могут повлиять на увеличение продолжительности производства работ, их качество или стоимость, а также о мерах, которые принимаются или которые могут быть приняты, для устранения таких факторов. Предоставлять технические консультации Заказчику о мерах, которые могут быть приняты для устранения таких факторов. Предоставлять технические консультации Заказчику о мерах, которые могут быть приняты для предупреждения повторения таких факторов.

3.1.10. Информировать Заказчика обо всех нарушениях и отступлениях от проектных решений, допущенных Подрядчиком при выполнении работ. Предоставлять технические консультации Заказчику о мерах, которые могут быть приняты для устранения таких нарушений.

3.1.21. Участвовать во всех технических и организационных совещаниях в рамках Контракта между Заказчиком и Подрядчиком, предоставлять Заказчику технические консультации в процессе и по результату совещаний. Организовывать и проводить производственные совещания на объекте, с привлечением всех заинтересованных сторон. Участвовать в проверках, проводимых органами Государственного надзора, иными уполномоченными комиссиями и инспекциями, предоставлять Заказчику технические консультации в процессе и по результату проверок.

3.1.22. Предоставлять Заказчику технические консультации, информацию, справки, отчетность, сведения о выполненных и производимых работах на Объекте и их организации, в том числе рекомендации по обеспечению качества дорожно-строительных работ.

3.1.23. Рассматривать технические условия, предоставлять Заказчику технические консультации.

3.1.28. Рассматривать претензии Подрядчика по вопросам исполнения Контракта на работы предоставлять Заказчику консультации и вносить предложения Заказчику для принятия решения Заказчиком.

3.1.33. Принимать участие в сдаче эксплуатирующим организациям переустроенных инженерных коммуникаций, осуществлять подготовку документации к вводу объекта в эксплуатацию, участвовать в работе рабочих и приемочных комиссий. Предоставлять Заказчику технические консультации в процессе и по результату рабочих и приемочных комиссий.

3.1.34. Представлять Заказчика в Государственных органах по вопросам строительного контроля. Предоставлять Заказчику технические консультации в процессе и по результату взаимодействия с Государственными органами.

Из анализа указанных выше положений Описания объекта закупки следует, что положения, содержащие указания на "консультации", представляют собой способ реализации контрольных функций, направленных на достижение целей контроля.

Комиссия исходит из того, что изначально, на территории Ленинградской области происходит реконструкция моста через реку Кондега, а со своей стороны полномочиями соответствующего контроля наделяется исполнитель по настоящему контракту, при этом юридические значимые действия Заказчик не может осуществлять, без учета позиции строительного контроля.

Таким образом, включение в настоящее Описание объекта закупки требований об осуществлении консультирования Заказчика по вышеуказанным техническим, качественным, процессуальным и организационным вопросам не ограничивают конкуренцию, поскольку на исполнителя ложится функции строительного контроля за подрядчиком, который и будет осуществлять реконструкцию моста, а при отсутствии таких консультаций, Заказчик будет лишен возможности достичь целей как настоящей закупки (на строительный контроль), так и смежной закупки (на реконструкцию моста).

Комиссия исходит из того, что предусмотренные действия, такие как анализ проектной и исполнительной документации, участие в совещаниях, информирование о выявленных нарушениях, предоставление рекомендаций по устранению недостатков, формирование предложений и информирование Заказчика о мерах реагирования, непосредственно направлены на реализацию полномочий по надзору за соответствием работ проектным и нормативным требованиям.

Таким образом, использование в Описании объекта закупки терминов "технические консультации" не свидетельствует о включении в предмет закупки отдельного вида услуг - консультационных, отличных от строительного контроля. Напротив, такие действия охватываются установленным объемом мероприятий, предусмотренных как действующими нормативными правовыми актами, так и непосредственно договором.

По доводу Общества о необходимости выделять эти требования в отдельный контракт, Комиссия отмечает, по смыслу передаваемых полномочий, привлекая профессионального субъекта в качестве контролера, так же как и подрядчика, Заказчик, неся добавочные издержки по оплате услуг наемного контролера, стремится дополнительно обезопасить себя от рисков ненадлежащего строительства/реконструкции и т.д. и разумно надеется на то, что дополнительно привлеченный им профессионал гарантирует достижение качественного результата без дополнительных денежных издержек.

Исходя из вышеизложенного, Заказчик вправе требовать оказания услуг по осуществлению строительного контроля надлежащего качества с указанными в Описании объекта закупки обязанностями, для минимизации последующих разбирательств в том числе в судебных инстанциях при возникновении-гражданско-правовых споров как с контролером, так и с исполнителем (см. решение АС Астраханской области от 14 июня 2024 г. по делу N А06-8457/2023, решение АС Томской области от 6 мая 2024 г. по делу N А67-1713/2024, решение АС Брянской области от 25 декабря 2023 г. по делу N А09-6181/2023, решение АС Республики Крым от 3 марта 2025 г. по делу N А83-11329/2021, АС Уральского округа от 22 июня 2015 г. N Ф09-2323/15, постановление Седьмого ААС от 15 марта 2022 г. N 07АП-1306/22, решение АС Омской области от 11 апреля 2024 г. по делу N А46-22690/2022, постановление АС Западно-Сибирского округа от 29 августа 2023 г. N Ф04-3782/23).

На основании изложенного, Комиссия считает, что включение в Описание объекта закупки положений, необходимых для достижения целей закупки не может является фактором, ограничивающим конкуренцию, в связи с чем указанный довод жалобы Заявителя признается недоказанным в той мере, чтобы антимонопольный орган поставил вопрос выдачи предписания, с указанием на необходимость исключать подобное требование из извещения.

На основании изложенного и, руководствуясь частью 8 статьи 106, пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе, Комиссия

Признать жалобу ООО "С" необоснованной.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия.