Решение Ленинградское УФАС России от 29.04.2025 N 047/10/99-631/2025

Инспекция Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Инспекция) в составе:

заседание проводилось посредством системы видео-конференц-связи в соответствии с письмом ФАС России от 29 мая 2020 г. N МЕ/45732/20 "О рассмотрении жалоб, проведении внеплановых проверок, рассмотрении обращений о включении сведений в отношении участников закупок, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в реестр недобросовестных поставщиков"

в присутствии представителей по доверенности

от Заказчика - Администрация Виллозского городского поселения Ломоносовского района:

в отсутствие представителей от Заявителя, извещенные о времени и месте заседания Инспекции надлежащим образом,

по информации, поступившей в Ленинградское УФАС России, на основании приказа руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области N 403/24 от 08.11.2024 (далее - Приказ) и в соответствии с пп. "б" п. 1 ч. 3 ст. 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2020 N N 1576 "Об утверждении Правил осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, банков, государственной корпорации развития "ВЭБ.РФ", региональных гарантийных организаций и о внесении изменений в Правила ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним Уведомление о проведении внеплановой камеральной проверки решений и выданных предписаний, представлений" (далее - Постановление Правительства РФ N 1576) в целях контроля соблюдения требований Закона о контрактной системе провела внеплановую камеральную проверку действий (бездействий) Заказчика.

В ходе проведения внеплановой проверки Инспекция

16.04.2025 на официальном сайте ЕИС размещено извещение о проведении электронного аукциона "Выполнение работ по благоустройству общественной территории у домов 21-23 в д. Малое Карлино (Поставка и монтаж МАФ-малых архитектурных форм).".

Начальная (максимальная) цена контракта - 8 642 374,87 рублей.

На основании п. 2 ч. 15 ст. 99 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку по следующим основаниям:

2) получение информации о признаках нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, в том числе:

а) заявления, сообщения физического лица, юридического лица либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц, в которых указывается на наличие признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

б) обнаружение контрольным органом в сфере закупок признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

в) сообщение средства массовой информации, в котором указывается на наличие признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

На основании пп. "а", "б" п. 2 ч. 15 ст. 99 Закона о контрактной системе Ленинградским УФАС России принято решение провести внеплановую проверку по данной закупке.

В силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из Закона о контрактной системе и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной систем.

Часть 1 статьи 8 Закона о контрактной системе гласит, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом в соответствии с частью 2 указанной статьи конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - конкурентные способы) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентные способы могут быть открытыми и закрытыми. При открытом конкурентном способе информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки. При закрытом конкурентном способе информация о закупке сообщается путем направления приглашений принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее - приглашение) ограниченному кругу лиц, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок.

Конкурентными способами определения поставщиков являются, в том числе конкурсы (открытый конкурс в электронной форме (далее - электронный конкурс), закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме (далее - закрытый электронный конкурс) (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

В соответствии с частью 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки.

Частью 2 статьи 42 Закона о контрактной системе предусмотрено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено Законом о контрактной системе, должно содержать следующие электронные документы:

1) описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе;

2) обоснование начальной (максимальной) цены контракта с указанием информации о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), порядка применения официального курса иностранной валюты к рублю Российской Федерации, установленного Центральным банком Российской Федерации и используемого при оплате контракта;

3) требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке в соответствии с Законом о контрактной системе и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки;

4) порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с настоящим Федеральным законом;

5) проект контракта;

6) перечень дополнительных требований к извещению об осуществлении закупки, участникам закупок, содержанию заявок на участие в закупках при осуществлении закупок:

а) на оказание услуг специализированного депозитария и доверительного управления средствами пенсионных накоплений, установленных в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации";

б) на оказание услуг специализированного депозитария, оказываемых уполномоченному федеральному органу, и доверительного управления, установленных в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 20 августа 2004 года N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих";

в) на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, установленных федеральным законом, регулирующим отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

В силу положений пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак в следующих случаях:

а) сопровождение такого указания словами "или эквивалент";

б) несовместимость товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимость обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком;

в) осуществление закупки запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование;

г) осуществление закупки медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания, необходимых для назначения пациенту по медицинским показаниям (индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии, которое фиксируется в медицинской документации пациента и журнале врачебной комиссии. Перечень указанных медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания и порядок его формирования утверждаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе, при описании объекта закупки должен руководствоваться, в том числе следующими правилами:

использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в таком описании должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Из содержания обращения следует, что извещение об осуществлении закупки (далее - Извещение) составлено с нарушением требований законодательства о контрактной системе.

Инспекция, изучив представленные сторонами доказательства, признает доводы Заявителя обоснованными, в том числе из-за нарушений со стороны Заказчика при формировании описания объекта закупки и соответствующей инструкции в Извещении (далее - Инструкция).

Так, Инспекцией установлено, что в структурированной версии Извещения по товару "Качели" для показателя "Толщина цинкового покрытия труб навеса" предусмотрено, в том числе следующее требование: должна быть: 40 мкм - Участник закупки указывает в заявке конкретное значение характеристики.

Вместе с тем Инструкцией предусмотрено, что комбинация слов и знака "должна быть:", "должно быть:" означает неизменность значения показателя, содержащего ее и значения такого показателя должны указываться участником в неизменном виде, включая уточняющие слова, союзы, знаки, символы, согласно правилам настоящей инструкции (данное правило имеет приоритет над остальными).

При подобном заполнении структурированной формы Извещения со стороны Заказчика у Заявителя при заполнении заявки отсутствует техническая возможность указать характеристики предлагаемого товара в рамках установленных требований.

Таким образом, Инспекция приходит к выводу, что потенциальным участникам закупки указать значение данной характеристике в неизменной виде при заполнении структурированной версии Извещения не представляется возможным.

Инспекция также обращает внимание, что в целях исключения какого-либо субъективного правоусмотрения при разрешении вопроса о признании той или иной заявки соответствующей, Извещение должно содержать в себе четкие, исчерпывающие требования к товарам/составу заявки/участникам закупки и т.д.

Проводя внеплановую проверку по данной закупке в соответствии со статьей 99 Закона о контрактной системе, Инспекция, изучив Инструкцию, установила, что сформированная Заказчиком в составе Извещения Инструкция вводит в заблуждение потенциальных участников закупки, является запутанной и противоречивой, что приводит фактически к затруднению заполнения заявки.

Согласно законодательству о контрактной системе Заказчик обязан приобщить в состав Извещения документы, которые позволяют однозначно определить сведения, необходимые к предоставлению участниками в составе заявки на участие в закупке.

Инспекция отмечает, что Инструкция содержит большое количество символов, слов, знаков препинания, от которых зависит заполнение характеристик, более того последовательность этих знаков и символов влияет на заполнение, а именно: "Если после наименования показателя стоит двоеточие ":" (двоеточие), а значение показателя указано с использованием символа "~" (тильда), считать, что показатель неизменяемый. В случае перечисления показателей (характеристик) и их значений, типов, марок, видов через знак ";", символ "/", союз "и" это означает, что заказчику необходимо наличие в товаре всех показателей (характеристик) и их значений, типов, марок, видов - данные символы, слова, союзы, знаки, уточняющие слова означают перечисление. В случае если параметры перечислены через знак запятая, символ "\", союзы "или", то необходимо выбрать один вариант из предложенных Заказчиком для соответствующего типа (вида, марки и т.д.) материала (товара) - данные символы, слова, союзы, знаки, уточняющие слова означают выбор. Если в требованиях Заказчика имеется слово "диапазон" участник должен обязательно включить крайние значения показателей (правило распространяется только на крайние значения диапазонных показателей). Обозначение "и\или", "и/или" означает, что значение показателя может содержать либо один выбранный вариант, либо множество из предлагаемых, например "а и\или б и\или в" в данном случае участник может выбрать как одно из предложенных значений, так и несколько (или все) включая первое. При указании конкретного показателя по значению показателей вида "менее x" "не х" или "более х", "не х", "ниже х", "свыше х", "выше х", "больше х", "меньше х" где "x" - верхнее/ нижнее числовое значение, участник закупки должен указать конкретный показатель, при этом крайние значения "х" не удовлетворяют потребностям Заказчика. Знак "+/-" означает необходимость указания конкретного значения в рамках заданного диапазона, не включая исходное значение, например 1 +/- 0,5 указывается значение от 0,5 до 1,5, не включая значение 1, или +/- 25 - указывается значение от -24 до +24, не включая значение 25. В предлагаемых участником конкретных показателях не должно применяться слов, знаков и словосочетаний (со всеми словоформами, а так же с частицей "не" и без нее), знаков: "или", "не более", "не менее", "более", "не шире", "не уже", "уже", "ниже", "позднее", "свыше", "от", "до", "~", "выше", "ранее", "не ранее", "шире", "не ниже", "не выше", "нужен", "лучше", "хуже","должен", "нужно" "не шире", " ", "следует предоставить", "требуется", "больше", "меньше", "светлее", "темнее", "глубже", "не уже", "не свыше", "максимум", "минимум", " ", "ниже", "позднее", "выше", "ранее", "не ранее", "шире", "не ниже", "не выше", "не позднее" "менее", "+/-", ">", "<", кроме случаев, если показатель является неизменяемым. В случае установления в техническом задании требований к товару с использованием слов/словосочетаний "не", "допускается", "менее" или "не", "допускается", "более" одновременно в пределах одного показателя товара, наименование и значение данного показателя установлено в виде значений, которые не могут изменяться, и участник закупки представляет сведения, точно соответствующие требованиям к конкретным показателям товаров. Символ "<", "ниже" - означает что, участнику следует предоставить в заявке конкретный показатель, менее указанного значения; Символ ">", "выше" - означает что, участнику следует предоставить в заявке конкретный показатель, более указанного значения".

На основании совокупного анализа, Инспекция приходит к выводу, что сформированная Заказчиком Инструкция на 8 листах вводит потенциальных участников закупки в заблуждение, что приведет к неправильному заполнению заявки участником закупки и дальнейшему ее отклонению.

В данном случае неопределенность, противоречивость, неполнота либо неисполнимость положений Инструкции, установленной в Извещении, создает препятствия для потенциальных участников аукциона. Условия должны содержать ясные и четкие требования, не допускающие неоднозначного толкования с тем, чтобы любой участник экономических правоотношений при решении вопроса об участии в аукционе имел четкое представление о том, какие сведения и показатели он должен представить для участия в аукционе и каким требованиям он должен соответствовать.

Согласно письму ФАС России от 01.07.2016 N ИА/44536/16 "Об установлении заказчиком требований к составу, инструкции по заполнению заявки на участие в закупке": "Неустановление заказчиком надлежащей инструкции по заполнению заявки может привести к возникновению у участников закупок ошибок технического характера при заполнении и формировании своих заявок, что в свою очередь может привести к признанию таких заявок не соответствующими установленным заказчиком требованиям".

Исходя из вышеизложенного, такая Инструкция является ненадлежащей и составленной в нарушение Закона о контрактной системе, поскольку установлены требования, влекущие за собой ограничение количества участников закупки.

В связи с чем, подобная Инструкция не позволяет определить соответствие товара требованиям Заказчика и препятствует правильному заполнению заявки.

На основании вышеизложенного, Инспекция усматривает в действиях Заказчика нарушение пункта 3 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

Более того, Инспекция, проанализировав требования к характеристикам товаров, поставляемых при выполнении работ, установила, что Заказчиком установлены требования не к самим товарам, а к их составным частям, элементам и деталям, то есть компонентам, так, например:

- для товара "Урна" установлены требования "Толщина покрытия краски: 50~60 мкм", "Сечение досок ДхШхТне менее 510х50х25 мм";

- для товара "Площадка для панафутбола" установлены требования "Толщина цинкового покрытия труб должна быть: 40 мкм", "Диаметр продольных стержней арматурной сетки > 3 < 25 мм".

Вышеуказанные примеры не является исчерпывающими, при том, что, например, сама краска, трубы, сталь и др. компоненты не является объектом закупки.

Инспекция отмечает, что установление Заказчиком требования о необходимости указывать в заявке показатели товара, относящиеся не к показателям самого товара, а к его составным частям, химическим показателям составных частей товара, к результатам испытаний товара и другим физико-химическим свойствам, которые не могут быть известны участнику закупки, ограничивает количество участников закупки, создает дополнительные барьеры для участия в закупке, а также влечет формальные отклонения заявок, поскольку участник закупки не обязан иметь в наличии товар, подлежащий описанию в соответствии с требованиями документации, а также являться производителем товара, чтобы обладать информацией о результатах испытаний товара и химических составляющих товара, которые используются при его изготовлении.

Указанная правовая позиция изложена в пункте 3 письма Федеральной антимонопольной службы от 01.07.2016 N ИА/44536/16 и поддержана Верховным Судом РФ в решении от 09.02.2017 по делу N АКПИ16-1287.

В данном решении Верховный Суд РФ, отказывая в признании недействующим пункта 3 письма Федеральной антимонопольной службы от 01.07.2016 N ИА/44536/16, указал, что Закон о контрактной системе не содержит норм, которые обязывали бы участника закупки иметь в наличии товар в момент подачи заявки, а также норм, обязывающих участников закупки подробно описать в заявке (путем предоставления показателей и (или) их значений, как в виде одного значения, диапазона значений, так и сохранения неизменного значения) химический состав и (или) компоненты товара, и (или) показатели технологии производства, испытания товара, и (или) показатели, значения которых становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства. Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не допускает установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к таком участию (часть 5 статьи 24, пункт 1 части 1 статьи 33, пункт 4 части 1 статьи 50, пункт 2 части 1 статьи 64, пункт 3 части 6 статьи 83 - в предыдущих редакциях). Нарушение такого запрета, а именно установление заказчиком в документации, извещении о закупке не предусмотренных федеральным законом требований к описанию участниками закупки товаров, как правильно указано в письме Федеральной антимонопольной службы от 01.07.2016 N ИА/44536/16, имеет признаки ограничения доступа к участию в закупке, так как, по сути, влечет за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к такому участию.

В связи с вышеуказанным, а также с учетом положений Закона о контрактной системе, в данном случае, участник закупки обязан указать в заявке сведения о показателях товаров, используемых им для выполнения требуемых работ. При этом заказчик вправе предъявлять требования исключительно к техническим характеристикам самого товара, а не к его составляющим, в рамках стандарта, регулирующего его качество.

Также согласно Письму Федеральной антимонопольной службы от 1 июля 2016 г. N ИА/44536/16 "Об установлении заказчиком требований к составу, инструкции по заполнению заявки на участие в закупке" при установлении заказчиком в документации, извещении о закупке требований к описанию участниками закупки товаров следует учесть, что Закон о контрактной системе не обязывает участника закупки иметь в наличии товар в момент подачи заявки, в связи с чем требования заказчика подробно описать в заявке (путем предоставления показателей и (или) их значений, как в виде: одного значения, диапазона значений, так и сохранения неизменного значения) химический состав и (или) компоненты товара и (или) показатели технологии производства, испытания товара и (или) показатели, значения которых становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства, имеют признаки ограничения доступа к участию в закупке.

Вышеуказанная трактовка законодательства о недопущении требований, влекущих ограничения количества участников раскрыта, например, в Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18.04.2018 по делу N А56-38732/2017, Постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.01.2021 по делу N А56-77041/2019, Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.01.2021 по делу N А56-77041/2019, Определении Верховного Суда Российской Федерации от 06.05.2020 N 305-ЭС20-5758, решении Верховного Суда Российской Федерации от 09.02.2017 N АКПИ16-1287 и письме ФАС России от 01.07.2016 N ИА/44536/16 "Об установлении заказчиком требований к составу, инструкции по заполнению заявки на участие в закупке".

Вышеуказанные выводы подтверждаются сложившейся судебной практикой в том числе с участием Ленинградского УФАС России, например, решение Арбитражного суда г. Москва по делу N А40-6830/2017, решение Арбитражного суда по Ростовской области по делу N А53-17242/2021 и решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области N А56-83247/2022, А56-120807/2022.

На основании изложенного, Инспекция усматривает в действиях Заказчика нарушение пункта 1 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

Положения части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе предоставляют антимонопольному органу право выдавать Заказчику обязательное для исполнения предписание.

Такое право должно быть реализовано контролирующим органом с учетом принципов добросовестности и недопущения ущемления прав не только участников закупки, но и заказчика, принимая во внимание необходимость скорейшего удовлетворения его потребностей, соблюдения баланса частных и публичных интересов, своевременного и добросовестного использования бюджетных средств (Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2017).

Инспекция считает, что извещение с учетом выявленных нарушений нуждается в корректировках, в связи с чем наиболее целесообразным способом Инспекция считает выдачу предписания на внесение изменений в извещение с предоставлением возможности участия заинтересованных лиц в закупке.

На основании изложенного и, руководствуясь частью 8 статьи 106, пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе, Инспекция

1. Признать в действиях Заказчика нарушение пункта 1, 3 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе;

2. Выдать Заказчику предписание об устранении выявленных нарушений путем отмены протоколов, внесения изменений в извещение об осуществлении закупки;

3. Передать уполномоченному должностному лицу Ленинградского УФАС России материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия.