Решение Ленинградское УФАС России от 08.04.2025 N 047/06/42-458/2025

Комиссия Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия, Управление) в составе:

заседание проводилось посредством системы видеоконференцсвязи в соответствии с письмом ФАС России от 29 мая 2020 г. N МЕ/45732/20 "О рассмотрении жалоб, проведении внеплановых проверок, рассмотрении обращений о включении сведений в отношении участников закупок, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в реестр недобросовестных поставщиков",

в присутствии представителей по доверенности

от Заказчика - МУНИЦИПАЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ "ПОДПОРОЖСКАЯ СРЕДНЯЯ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ШКОЛА N 4 ИМЕНИ М. ГОРЬКОГО":

в отсутствие представителей от Заявителя, извещенного о времени и месте заседания Комиссии надлежащим образом,

рассмотрев в соответствии с Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 23.07.2015 N 649/15, жалобу Заявителя и в результате проведения в соответствии с п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) внеплановой проверки

В Ленинградское УФАС России поступила жалоба Заявителя (вх. N 3183/25 от 01.04.2025) на положения извещения при проведении открытого конкурса в электронной форме "Капитальный ремонт здания МБОУ "Подпорожская СОШ N 4 им. М. Горького", расположенного по адресу: <...>".

Извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме размещено 17.03.2025 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС).

Начальная (максимальная) цена контракта - 87 861 448,14 рублей.

Рассмотрев представленные документы, Комиссия пришла к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Часть 1 статьи 8 Закона о контрактной системе гласит, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом в соответствии с частью 2 указанной статьи конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - конкурентные способы) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентные способы могут быть открытыми и закрытыми. При открытом конкурентном способе информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки. При закрытом конкурентном способе информация о закупке сообщается путем направления приглашений принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее - приглашение) ограниченному кругу лиц, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся

Конкурентными способами определения поставщиков являются, в том числе конкурсы (открытый конкурс в электронной форме (далее - электронный конкурс), закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме (далее - закрытый электронный конкурс) (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

В соответствии с частью 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки.

Частью 2 статьи 42 Закона о контрактной системе предусмотрено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать следующие электронные документы:

1) описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона;

2) обоснование начальной (максимальной) цены контракта с указанием информации о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), порядка применения официального курса иностранной валюты к рублю Российской Федерации, установленного Центральным банком Российской Федерации и используемого при оплате контракта;

3) требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке в соответствии с настоящим Федеральным законом и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки;

4) порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с настоящим Федеральным законом;

5) проект контракта;

6) перечень дополнительных требований к извещению об осуществлении закупки, участникам закупок, содержанию заявок на участие в закупках при осуществлении закупок:

а) на оказание услуг специализированного депозитария и доверительного управления средствами пенсионных накоплений, установленных в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации";

б) на оказание услуг специализированного депозитария, оказываемых уполномоченному федеральному органу, и доверительного управления, установленных в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 20 августа 2004 года N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих";

в) на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, установленных федеральным законом, регулирующим отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Согласно доводу жалобы, Заявитель обращает внимание Комиссии на наличие противоречий между Описанием объекта закупки и Проектом контракта в части указания сроков начала выполнения работ, что, по мнению Заявителя, нарушает требования Закона о контрактной системе поскольку не позволяет достоверно определить существенные условия для последующего начала исполнения обязательств.

Согласно статье 7 Закона о контрактной системе информация, предусмотренная настоящим Федеральным законом и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.

Проанализировав извещение об осуществлении закупки, а также документы в его составе, Комиссия установила следующее.

Согласно пункту 3.1 Описания объекта закупки сроки выполнения работ: Начало выполнения работ: май 2025 года после подписания акта передачи проектной (рабочей) документации и Объекта для выполнения работ. Акт передачи проектной (рабочей) документации и Объекта для выполнения работ должен быть подписан Заказчиком и Подрядчиком. Окончание выполнения работ - август 2026 года.

Вместе с тем, согласно пункту 3.1 Проекта контракта, установлено иное условие: "Начало выполнения работ: в течение 1 (одного) рабочего дня со дня следующего за днем подписания акта передачи проектной (рабочей) документации и Объекта для выполнения работ. Акт передачи проектной (рабочей) документации и Объекта для выполнения работ должен быть подписан Заказчиком и Подрядчиком в течение 1 (одного) рабочего дня следующего за днем заключения Контракта".

Комиссия соглашается с данным доводом жалобы на основании того, что фактически начало работ в Описании объекта закупки не согласуется со сроком начала в Проекте контракта.

Комиссия исходит из того, что согласно информации, размещенной в единой информационной системе, Протокол подведения итогов закупки размещен Заказчиком -03.04.2025.

Направление проекта контракта победителю осуществлено Заказчиком 07.04.2025, следовательно, с учетом положений статьи 51 Закона о контрактной системе, заключение контракта состоится в апреле 2025 года (даже при направлении протокола разногласий и учета всех максимальных сроков).

В этой связи акты передачи проектной документации и объекта для выполнения работ должны быть подписаны также в апреле (1 рабочий день), а подрядчик будет обязан приступить к работам в апреле 2025 года, что противоречит иному сроку начала выполнения работ в иной части, а именно - май 2025 года.

Вышеуказанное приводит к ситуации неопределенности по трактовке сроков начала исполнения, которые необходимы потенциальным участникам для просчета всех предпринимательских рисков, кроме такая неопределенность может привести к гражданско-правовому спору по штрафным санкциям и/или к решению об одностороннем отказе от исполнения контракта с последующим включением исполнителя в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Несоответствие сведений, указанных в Извещении, не позволяет заключить и исполнить контракт в соответствии с требованиями части 1 статьи 34, части 1 статьи 94 Закона о контрактной системе.

Вывод о необходимости наличия сроков коррелируется с позицией Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, изложенной по делу N А56-4321/2024.

Таким образом, Комиссия приходит к выводу, что в извещении об осуществлении закупки имеются расхождение в части определения срока начала выполнения работ, что нарушает требование статьи 7 Закона о контрактной системе.

На основании изложенного, Комиссия признает довод Заявителя обоснованным.

Более того, изучив документы в составе извещения, Комиссия также выявила в действиях Заказчика нарушение части 6 статьи 31 Закона о контрактной системе, выразившееся в следующем.

В силу части 6 статьи 31 Закона о контрактной системе заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований настоящего Федерального закона.

Комиссия установила, что объектом рассматриваемой закупки является: "Капитальный ремонт здания МБОУ "Подпорожская СОШ N 4 им. М. Горького", расположенного по адресу: <...>".

Из извещения об осуществлении закупки следует, что Заказчиком установлены дополнительные требования к участникам закупки в соответствии с позицией 10 приложения к Постановлению Правительства Российской Федерации от 29.12.2021 N 2571 "О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление Правительства N 2571), а именно:

"Наличие у участника закупки одного из следующих видов опыта выполнения работ:

1) опыт исполнения договора, предусматривающего выполнение работ по капитальному ремонту объекта капитального строительства (за исключением линейного объекта);

2) опыт исполнения договора строительного подряда, предусматривающего выполнение работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства (за исключением линейного объекта);

3) опыт выполнения участником закупки, являющимся застройщиком, работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства (за исключением линейного объекта).

Цена выполненных работ по договору, предусмотренному пунктом 1 или 2 настоящей графы настоящей позиции, цена выполненных работ, предусмотренных пунктом 3 настоящей графы настоящей позиции, должна составлять не менее 20 процентов начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Информация и документы, подтверждающие соответствие участников закупки дополнительным требованиям: в случае наличия опыта, предусмотренного пунктом 1 графы 3 настоящей позиции:

1) исполненный договор;

2) акт выполненных работ, подтверждающий цену выполненных работ.

В случае наличия опыта, предусмотренного пунктом 2 графы "Дополнительные требования к участникам закупки" настоящей позиции:

1) исполненный договор;

2) акт приемки объекта капитального строительства, а также акт выполненных работ, подтверждающий цену выполненных работ, если акт приемки объекта капитального строительства не содержит цену выполненных работ;

3) разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (за исключением случая, если работы, являющиеся объектом закупки, не требуют в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности выдачи разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию и при этом договор, предусмотренный абзацем пятым настоящей графы, предусматривает выполнение работ, не требующих в соответствии с указанным законодательством выдачи такого разрешения).

В случае наличия опыта, предусмотренного пунктом 3 графы "Дополнительные требования к участникам закупки" настоящей позиции:

1) раздел "Смета на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объекта капитального строительства" проектной документации;

2) разрешение на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию".

Также из материалов дела следует, что согласно Требованиям к содержанию, составу заявки на участие в закупке, инструкция по ее заполнению (Приложение N 3 к извещению) Заказчиком расширены требования к документам, а именно:

"Предусмотренные в графе "Информация и документы, подтверждающие соответствие участников закупки дополнительным требованиям" информация и документы направляются участниками закупки в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ в полном объеме и со всеми приложениями, за исключением случаев:

- к акту приемки объекта капитального строительства относятся в том числе акт приемки законченного строительством объекта по типовым межотраслевым формам N КС-11, N КС-14 и акт приемки объекта капитального строительства по формам, предусмотренным сводом правил, содержащим порядок приемки в эксплуатацию законченных строительством и реконструированных объектов капитального строительства производственного и непроизводственного назначения. Допускается направление в соответствии с Законом N 44-ФЗ таких актов без приложений. Ценой выполненных работ по договорам является указанная в актах, предусмотренных настоящим абзацем, стоимость принимаемых основных фондов, в том числе стоимость строительно-монтажных работ, стоимость оборудования, инструмента, инвентаря либо (если акт приемки объекта капитального строительства не содержит цену выполненных работ) указанная в акте (актах) выполненных работ цена выполненных работ;

- допускается направление в соответствии с Законом N 44-ФЗ договоров, актов приемки объекта капитального строительства без приложения к ним проектной документации (если проектная документация является приложением к таким договорам, актам)".

Таким образом, в качестве подтверждения соответствия требованиям, позиции 10 Постановления Правительства N 2571 Заказчиком в Извещении предусмотрено предоставление участниками, в частности, к акту приемки объекта капитального строительства предоставлять акты приемки законченного строительством объекта по типовым межотраслевым формам N КС-11 или N КС-14, в случае выполнения работ по строительству или реконструкции объектов капитального строительства (приложения при этом можно не предоставлять).

Вместе с тем, проанализировав нормы действующего законодательства, Комиссия пришла к выводу, что установленное Заказчиком требование о предоставлении актов приемки законченного строительством объекта по типовым межотраслевым формам N КС-11 или N КС-14 приводит к ограничению конкуренцию на основании следующего.

Постановлением Госкомстата РФ от 30.10.1997 N 71а "Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты, основных средств и нематериальных активов, материалов, малоценных и быстроизнашивающихся предметов, работ в капитальном строительстве" в качестве унифицированных форм первичной учетной документации утверждены формы КС-11 "Акт приемки законченного строительством объекта", КС-14 "Акт приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией".

С 01.01.2013 формы первичных учетных документов, содержащиеся в альбомах унифицированных форм первичной учетной документации, не являются обязательными к применению (информация Минфина России N ПЗ-10/2012).

При этом, из информации Минфина России N ПЗ-10/2012 "О вступлении в силу с 1 января 2013 г. Федерального закона от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 402-ФЗ) следует, что исходя из части 4 статьи 9 Закона N 402-ФЗ первичные учетные документы составляются по формам, утвержденным руководителем экономического субъекта. При этом каждый первичный учетный документ должен содержать все обязательные реквизиты, установленные части 2 статьи 9 Закона N 402-ФЗ.

Исходя из части 1 статьи 7 и статьи 9 Закона N 402-ФЗ руководителем хозяйствующего субъекта определяется также состав первичных учетных документов, применяемых для оформления фактов хозяйственной жизни экономического субъекта, и перечень лиц, имеющих право подписи первичных учетных документов.

Согласно части 4 статьи 9 Закона N 402-ФЗ формы первичных учетных документов, применяемые для оформления фактов хозяйственной жизни экономического субъекта, должны быть утверждены руководителем этого экономического субъекта.

В силу подпункта 1 пункта 1, статьи 2 Закона N 402-ФЗ экономические субъекты - коммерческие и некоммерческие организации.

Стороны вправе использовать форму, определенную руководителем заказчика или подрядчика в соответствии с частью 4 статьи 9 Закона N 402-ФЗ.

Правовое регулирование приемки работы по договору строительного подряда предусмотрено статьями 720 Гражданского Кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) (общие положения о договоре подряда) и 753 ГК РФ (положения о договоре строительного подряда).

При этом обязательное составление акта при приемке работы предусмотрено только для договора строительного подряда (п. 4 ст. 753 ГК РФ).

Статья 720 ГК РФ не содержит требования об оформлении результатов приемки по договору подряда в письменном виде. Акт выполненных работ - это подписанный заказчиком и подрядчиком документ, в котором фиксируются факт и результаты приемки работы.

Глава 37 ГК РФ не содержит требований к форме акта выполненных работ.

В пункте 4 статьи 753 ГК РФ, регулирующей приемку работ по договору строительного подряда, указано, что сдача-приемка работ оформляется актом, подписанным обеими сторонами.

Постановлением Госкомстата от 11.11.1999 N 100 утверждены унифицированные формы первичной учетной документации, в том числе формы КС-2 и КС-3 для приемки строительно-монтажных работ и подтверждения их стоимости.

При таком нормативном регулировании ссылка на приемку строительных работ на основе актов по форме определенной руководителем экономического субъекта должна содержаться в договоре строительного подряда.

В Альбоме унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ, утвержденных постановлением Госкомстата Российской Федерации от 11 ноября 1999 года N 100 в отношении акта по типовой межотраслевой форме N КС-11 указано следующее: "Акт приемки законченного строительством объекта (форма N КС-11) применяется как документ приемки законченного строительством объекта производственного и жилищно-гражданского назначения всех форм собственности (здания, сооружения, их очередей, пусковых комплексов, включая реконструкцию, расширение и техническое перевооружение) при их полной готовности в соответствии с утвержденным проектом, договором подряда (контрактом)".

В отношении же акта приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией (форма N КС-14) в Альбоме унифицированных форм первичной учетной документации по учету работ в капитальном строительстве и ремонтно-строительных работ, утвержденных постановлением Госкомстата Российской Федерации от 11 ноября 1999 года N 100, указано, что данный акт является документом по приемке и вводу законченного строительством объекта производственного и жилищно-гражданского назначения и зачисления их в состав основных фондов (основных средств) всех форм собственности, включая государственную (федеральную), а также объектов, сооруженных за счет льготного кредитования (зданий, сооружений, их очередей, пусковых комплексов, включая реконструкцию, расширение и техническое перевооружение).

Таким образом, формы N КС-11, N КС-14 в ряде случаев могут не составляться (выполнение данных работ, при которых не составляются Акты по форме КС-11 и КС-14 не запрещено действующим законодательством), в таких случаях форм КС-2 и КС-3 достаточно для приемки и подтверждения стоимости по договору/контракту.

Таким образом, опираясь на вышеуказанное, потенциальные участники могут иметь соответствующий опыт выполнения работ, однако в рамках выполнения данных работ не составлялись Акты по форме КС-11 и КС-14, что не запрещено действующим законодательством, но является основанием для непринятия данного опыта такого участника.

На основании вышеизложенного, Комиссия приходит к выводу, что действия Заказчика, выразившиеся в установлении в извещении требования о предоставлении актов по формам КС-11 или КС-14, нарушают часть 6 статьи 31 Закона о контрактной системе, поскольку установленные требования являются избыточными и ограничивающими конкуренцию.

Данная правовая позиция подтверждается постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда по делу N А56-62307/2024 с участием Ленинградского УФАС России.

Дополнительно Комиссия отмечает, что также руководствуется выводом из постановления Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.02.2024 по делу N А45-24501/2022 (22.05.2024 в передаче рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации отказано) в котором указано: "Доводы учреждения об обязательности представления актов по формам N КС-11 и N КС-14 со ссылкой на положения абзаца шестого подпункта "г" пункта 3 Постановления N 2571 правомерно отклонены антимонопольным органом, поскольку указанный в данной норме перечень документов, которые могут быть представлены участниками закупки в качестве акта приемки объекта капитального строительства, не является закрытым".

Положения части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе предоставляют антимонопольному органу право выдавать Заказчику обязательное для исполнения предписание.

Такое право должно быть реализовано контролирующим органом с учетом принципов добросовестности и недопущения ущемления прав не только участников закупки, но и заказчика, принимая во внимание необходимость скорейшего удовлетворения его потребностей, соблюдения баланса частных и публичных интересов, своевременного и добросовестного использования бюджетных средств (Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2017).

Совокупность обстоятельств дела указывает на то, что извещение об осуществлении закупки не соответствует действующему законодательству, в связи чем, Комиссия считает целесообразным воспользоваться своим правом, предусмотренным пунктом 22 статьи 99 Закона о контрактной системе и выдать Заказчику предписание об устранении допущенного нарушения.

На основании изложенного и, руководствуясь частью 8 статьи 106, пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе, Комиссия

1. Признать жалобу ИП Ю. обоснованной;

2. Признать в действиях Заказчика нарушения части 3 статьи 7, части 6 статьи 31 Закона о контрактной системе;

3. Выдать Заказчику предписание об устранении выявленных нарушений путем отмены протоколов и внесением изменений в извещение об осуществлении закупки;

4. Передать уполномоченному должностному лицу Ленинградского УФАС России материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия.