Решение Ленинградское УФАС России от 24.03.2025 N 047/10/99-366/2025

Инспекция Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Инспекция) в составе:

в соответствии с письмом ФАС России от 29 мая 2020 г. N МЕ/45732/20 "О рассмотрении жалоб, проведении внеплановых проверок, рассмотрении обращений о включении сведений в отношении участников закупок, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в реестр недобросовестных поставщиков",

в присутствии представителей по доверенности:

от Заказчика - МУП "В" Г. ГАТЧИНА:

в отсутствие представителей по доверенностям от Заявителя, извещенного о времени и месте заседания Инспекции надлежащим образом,

на основании приказа руководителя управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области N 403/24 от 08.11.2024 (далее - Приказ) и в соответствии с пп. "б" п. 1 ч. 3 ст. 99 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.10.2020 N N 1576 "Об утверждении Правил осуществления контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок товаров, работ, услуг и их членов, уполномоченных органов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций, операторов электронных площадок, операторов специализированных электронных площадок, банков, государственной корпорации развития "ВЭБ.РФ", региональных гарантийных организаций и о внесении изменений в Правила ведения реестра жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним Уведомление о проведении внеплановой камеральной проверки решений и выданных предписаний, представлений" (далее - Постановление Правительства РФ N 1576) в целях контроля соблюдения требований Закона о контрактной системе провела внеплановую камеральную проверку действий (бездействия) Заказчика.

В ходе проведения внеплановой проверки Инспекция

28.02.2025 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) размещено извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по капитальному ремонту наружных сетей водопровода, канализации и колодцев по адресу: <...> от д. 1 до д. 75.

Начальная (максимальная) цена контракта - 124 369 052,43 рублей.

На основании п. 2 ч. 15 ст. 99 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку по следующим основаниям:

2) получение информации о признаках нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, в том числе:

а) заявления, сообщения физического лица, юридического лица либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц, в которых указывается на наличие признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

б) обнаружение контрольным органом в сфере закупок признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

в) сообщение средства массовой информации, в котором указывается на наличие признаков нарушения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

На основании пп. "а", "б" п. 2 ч. 15 ст. 99 Закона о контрактной системе Ленинградским УФАС России приняло решение провести внеплановую проверку по данной закупке.

В силу части 1 статьи 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из Закона о контрактной системе и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной системе.

Часть 1 статьи 8 Закона о контрактной системе гласит, контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом в соответствии с частью 2 указанной статьи конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - конкурентные способы) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентные способы могут быть открытыми и закрытыми. При открытом конкурентном способе информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки. При закрытом конкурентном способе информация о закупке сообщается путем направления приглашений принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее - приглашение) ограниченному кругу лиц, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок.

Конкурентными способами определения поставщиков являются, в том числе конкурсы (открытый конкурс в электронной форме (далее - электронный конкурс), закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме (далее - закрытый электронный конкурс) (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

В соответствии с частью 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее критерии оценки заявок на участие в конкурсах, величины значимости этих критериев в соответствии с Законом о контрактной системе.

Пунктом 4 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе определено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с Законом о контрактной системе. Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе размещается заказчиками в виде электронного документа.

Согласно части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок участников закупки заказчик использует следующие критерии:

1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Частью 8 той же статьи предусмотрено, что Порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. Заказчик для целей оценки заявок участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 настоящей статьи.

Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2021 N 2604 "Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20.12.2021 N 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление Правительства N 2604) утверждено положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Положение).

Следуя пункту 3 Положения, законодателем установлены следующие критерии оценки:

а) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

б) расходы;

в) характеристики объекта закупки;

г) квалификация участников закупки.

Из содержания обращения следует, что в проект контракта не включено требование об обязанности поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять информацию обо всех соисполнителях, субподрядчиках, заключивших договор или договоры с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), цена которого или общая цена которых составляет более чем десять процентов цены контракта.

В соответствии с частью 23 статьи 34 Закона о контрактной системе в случае, если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги превышает размер, установленный Правительством Российской Федерации, в контракте должна быть указана обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять информацию обо всех соисполнителях, субподрядчиках, заключивших договор или договоры с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), цена которого или общая цена которых составляет более чем десять процентов цены контракта.

В соответствии с Постановлением Правительства N 775 "Об установлении размера начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги, при превышении которой в контракте устанавливается обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику дополнительную информацию":

"2. Установить следующие размеры начальной (максимальной) цены контракта, при превышении которых в контракте должна быть указана обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять информацию обо всех соисполнителях, субподрядчиках, заключивших договор или договоры с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), цена которого или общая цена которых составляет более чем 10 процентов цены контракта:

1 млрд. рублей - при осуществлении закупки для обеспечения федеральных нужд;

100 млн. рублей - при осуществлении закупки для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд".

Инспекция установила, что закупка проводится для нужд субъекта Российской Федерации, начальная (максимальная) цена контракта рассматриваемой закупки составляет 124 369 052,43 руб., что превышает 100 млн. рублей.

Проанализировав положения проекта контракта, Инспекция установила наличие следующего требования:

"7.17. Устранять за свой счет выявленные в ходе приемки выполненных работ и (или) обнаруженные в пределах предусмотренных контрактом гарантийных сроков на результат работ недостатки (дефекты) работ, возникшие вследствие невыполнения и (или) ненадлежащего выполнения работ Подрядчиком и (или) третьими лицами, привлеченными им для выполнения работ, а в случае, если указанные недостатки (дефекты) причинили убытки Заказчику и (или) третьим лицам, возместить убытки в полном объеме в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации".

Вместе с тем, Заказчиком в проект контракта не включено требование об обязанности поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять информацию обо всех соисполнителях, субподрядчиках, заключивших договор или договоры с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), цена которого или общая цена которых составляет более чем десять процентов цены контракта, что нарушает требования части 23 статьи 34 Закона о контрактной системе.

Также Заявитель считает, что установленный Заказчиком порядок оценки имеет признаки намеренного ограничения конкуренции, посредством сужения диапазона оцениваемых контрактов под конкретного участника, что не является методом, который позволяет выявить действительно лучшее предложение. Заявитель указывает на то, что установление предельного максимального значения для детализирующего показателя "общая цена исполненных участником закупки договоров" в размере 90 миллионов рублей является необоснованным, поскольку оно установлено Заказчиком без какой-либо взаимосвязи с начальной (максимальной) ценой контракта.

Инспекцией установлено, что в Порядке рассмотрения и оценки заявки для детализирующего показателя "общая цена исполненных участником закупки договоров" показателя оценки "наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта" установлено следующее:

"Лучшим является наибольшее значение характеристики квалификации участников закупки N 1 (общая цена исполненных участником закупки договоров) показателя "наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта" и установлено предельное максимальное значение () характеристики квалификации участников закупки N 1, - по формуле, предусмотренной подпунктом "е" пункта 20 Положения:

;

где:

Хi - значение характеристики квалификации участников закупки N 1, содержащееся в предложении участника закупки, заявка (часть заявки) которого подлежит в соответствии с Законом о контрактной системе оценке по характеристике квалификации участников закупки N 1 (общая цена исполненных участником закупки договоров) показателя "наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта";

Х_min - минимальное значение характеристики квалификации участников закупки N 1, содержащееся в заявках (частях заявок), подлежащих в соответствии с Законом о контрактной системе оценке по характеристике квалификации участников закупки N 1 (общая цена исполненных участником закупки договоров) показателя "наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта";

- предельное максимальное значение характеристики квалификации участников закупки N 1 установленное Заказчиком, равное девяноста миллионам рублей.

Если предложенное участником значение характеристики квалификации участников закупки N 1 выше предельного максимального значения, баллы по характеристике квалификации участников закупки N 1 присваиваются в размере, предусмотренном для предельного максимального значения характеристики квалификации участников закупки N 1".

Инспекция, проанализировав Извещение в полном объеме, отмечает, что установление подобным образом предельного максимального значения равного девяноста миллионам рублей действительно, никак не связано с НМЦК, а также не позволяет объективно осуществить процедуру оценки заявок и как следствие, определить лучшие условия исполнения контракта, среди предложений участников.

Как следует из пункта 2 статьи 8 Закона о контрактной системе, конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условии поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссии, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действии, которые противоречат требованиям указанного федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

К целям контрактной системы в силу статей 1, 6 и 8 Закона о контрактной системе отнесены повышение эффективности, результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблении, создание равных условии для участников.

В силу части 4 статьи 24 Закона о контрактной системе победителем конкурса признается участник закупки, который предложил лучшие условия исполнения контракта и заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке).

Инспекция отмечает, Заказчик наделен правом выбирать формулы и определять предельные максимальные/минимальные значения согласно Постановлению Правительства N 2604.

Вместе с тем, исходя из положений Постановления Правительства N 2604, указание предельных минимальных или предельных максимальных значений характеристики не является обязательным и устанавливается только при необходимости таких предельных значений.

Начальная (максимальная) цена контракта установлена Заказчиком - 124 369 052,43 рублей.

Как уже отмечалось в решении ранее к закупкам более 100 млн. рублей предъявляются особые требования (например, Постановлением Правительства N 775).

Из материалов дела следует, что фактически Заказчик осуществляет такую закупку, то есть более 100 млн. рублей и к ней предъявляются такие требования, однако в извещении Заказчик устанавливает величину предельного максимального значения в размере 90 миллионов рублей, то есть без предъявления таких требований. То есть, Комиссия отмечает, что в рамках детализирующего показателя не установлено предельное максимальное значения, которое будет соизмеряться с самим заключаемым контрактом (например, равное НМЦК настоящей закупки).

Инспекция отмечает, что использование формул Постановления Правительства N 2604 не означает, что заказчики вправе устанавливать любые случайные минимальные и максимальные предельные значения характеристик, тем более для получения определенным участником максимального количества баллов.

Таким образом, Инспекция приходит к выводу, что предельное максимальное значение характеристики, установленное Заказчиком в 90 млн. рублей, не учитывает особенностей закупок более 100 млн рублей, которая и проводится в настоящем случае (124 369 052,43 рублей), что свидетельствует об ограничении конкуренции и нарушает требование пункта 4 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

Рассматривая вышеуказанный довод по существу Ленинградское УФАС России руководствуется актуальной позицией, высказанной в 2024 году Арбитражным судом Северо-Западного округа в постановлении по делу N А56-121237/2023 с участием Ленинградского УФАС России:

"В рассматриваемых случаях Заказчик использовал для опыта не цену всех контрактов у потенциального участника, а именно характеристику цены одного ранее исполненного контракта, для которого и были указаны границы (N 3).

При этом, нашло свое подтверждение, что в одном случае, Заказчиком установлено значение полностью равное, в другом близкое к НМЦК, в последующих вовсе превышающее в несколько раз НМЦК (что согласуется со схемой, представленной Управлением), при том, что объектом закупки по каждому из 8 извещений являются работы по ремонту автомобильной дороги (отличаются лишь участки).

Такая "хаотичность" установления предельных значений ничем не была обусловлена (например, особенностями какого-либо участка автомобильной дороги, требующего специального ремонта, для применения к нему отличительного предельного значения), что подтверждено пояснениями Заказчика. Ссылки на проведенный анализ рынка апелляционным судом отклонена как неподтвержденная (не представлены ни номера извещений, ни суммы НМЦК, ни территория, подлежащая такому анализу, ни номера документа об анализе, ни времени его проведения и квалификации лиц его осуществлявших).

Апелляционный суд правомерно счел, что установление Заказчиком предельных значений не отвечает какому-либо обоснованному и логичному принципу формирования данной предельной границы, что в нашем случае привело к отсутствию объективной неценовой конкуренции, как следствие, обжалованию таких действий Заказчика в антимонопольный орган.

Несмотря на то, что Постановление Правительства N 2604 не содержит императивных положений, устанавливающих требования к формированию обоснования необходимости использования минимальных и максимальных значений, именно такое "хаотичное" установление значений, близко совпадающее с представленным победителем контрактом с наибольшей ценой или в близком диапазоне, для получения максимального количества баллов с целью победы его в конкурсе, правомерно оценено Управлением (которое следовало главному принципу антимонопольного контроля - соблюдению конкуренции) в качестве нарушения".

При рассмотрении дела Инспекция Ленинградского УФАС России также учитывает позицию арбитражных судов, например, А56-121830/2023, А14-17122/2022.

Положения части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе предоставляют антимонопольному органу право выдавать Заказчику обязательное для исполнения предписание.

Такое право должно быть реализовано контролирующим органом с учетом принципов добросовестности и недопущения ущемления прав не только участников закупки, но и заказчика, принимая во внимание необходимость скорейшего удовлетворения его потребностей, соблюдения баланса частных и публичных интересов, своевременного и добросовестного использования бюджетных средств (Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2017).

Совокупность обстоятельств дела указывает на то, что извещение об осуществлении закупки не соответствует действующему законодательству, в связи чем, Инспекция считает целесообразным воспользоваться своим правом, предусмотренным пунктом 22 статьи 99 Закона о контрактной системе и выдать Заказчику предписание об устранении допущенного нарушения путем отмены протоколов, составленных в ходе осуществления закупки, внесения изменений в извещение об осуществлении закупки, для последующей возможности всем заинтересованным лицам принять участие в закупке.

На основании изложенного и, руководствуясь частью 8 статьи 106, пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе, Инспекция

1. Признать в действиях Заказчика нарушения части 23 статьи 34, пункта 4 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе;

2. Выдать Заказчику предписание об устранении выявленных нарушений путем отмены протоколов, внесения изменений в извещение об осуществлении закупки;

3. Передать уполномоченному должностному лицу Ленинградского УФАС России материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия