Решение Ленинградское УФАС России от 21.03.2025 N 047/10/104-346/2025

Комиссия Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия, Комиссия Ленинградского УФАС) в составе:

в присутствии представителей (посредством системы видеоконференцсвязи в соответствии с письмом ФАС России от 29 мая 2020 г. N МЕ/45732/20 "О рассмотрении жалоб, проведении внеплановых проверок, рассмотрении обращений о включении сведений в отношении участников закупок, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в реестр недобросовестных поставщиков"):

от ГКУ ЛО "Д" (далее - Заказчик):

от ООО "П" (далее - Участник, Общество, Подрядчик):

рассмотрев направленное Заказчиком во исполнение требований статьи 104 Федерального закона от 05.04.2014 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ) обращение о включении сведений об Участнике в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - реестр недобросовестных поставщиков, РНП),

14.09.2021 в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на сайте Единой информационной системы по адресу www.zakupki.gov.ru (далее - официальный сайт) размещено извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме "Разработка проектно-сметной документации по сохранению объекта культурного наследия регионального значения "Комплекс зданий бывшей городской управы, женской гимназии и училища (перестройка - арх. Ш.); здание кладовой и ледника; остатки ограды, XVIII - XIX вв", расположенного по адресу: Ленинградская область, Волховский муниципальный район, МО Новоладожское городское поселение, <...>, литера А, литера Б".

По результатам открытого конкурса в электронной форме между Заказчиком и Участником заключен контракт N 002/2022-ПСД от 31.01.2022 (далее - Контракт).

Из направленного Заказчиком обращения в Ленинградское УФАС России следует, что 25.02.2025 Подрядчиком принято решение об одностороннем отказе от исполнения Контракта.

Комиссия, оценивания представленные Заказчиком и Участником документы, установила следующее.

Согласно части 1 статьи 104 Закона N 44-ФЗ ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок.

В реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства, предусмотренные контрактами (часть 2 статьи 104 Закона N 44-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 104 Закона N 44-ФЗ Заказчик либо уполномоченный орган или уполномоченное учреждение, наделенные полномочиями в соответствии со статьей 26 Закона о контрактной системе, направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, обращение о включении информации об участнике закупки или о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков в срок, предусмотренный подпунктом "б" пункта 2 части 6 статьи 51, подпунктом "в" пункта 4 части 14 статьи 73, частями 16 и 22.2 статьи 95 Закона о контрактной системе, или не позднее двух рабочих дней, следующих за днем поступления заказчику решения суда о расторжении контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта.

В соответствии с частью 7 статьи 104 Закона N 44-ФЗ в течение пяти рабочих дней с даты поступления обращения, указанного в части 4 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в таком обращении фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта либо о расторжении контракта по решению суда или об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта. По результатам такой проверки принимается решение о включении в реестр недобросовестных поставщиков соответствующей информации или решение об отказе в ее включении в реестр недобросовестных поставщиков. В случае принятия решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков информации о лицах, указанных в части 2 настоящей статьи, такая информация включается в этот реестр не позднее трех рабочих дней с даты принятия данного решения.

Поставщик (подрядчик, исполнитель) вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, если в контракте было предусмотрено право заказчика принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта (часть 19 статьи 95 Закона о контрактной системе).

В рассматриваемом случае п. 11.4 Контракта предусмотрено право стороны в одностороннем порядке отказаться от исполнения Контракта в соответствии с Гражданским законодательством.

Из существа одностороннего отказа Участника следует, что обязательства по Контракту невозможно исполнить Обществу в надлежащем виде в связи с возникшими сложностями при их исполнении.

Комиссия Ленинградского УФАС России учитывает данную позицию и отмечает, что основания включения в реестр недобросовестных поставщиков не могут ограничиваться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных обязательств, нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи.

Согласно Контракту:

1.1. Подрядчик обязуется выполнить работы по разработке проектно-сметной документации (далее - Работы) по сохранению объекта культурного наследия регионального значения "Комплекс зданий бывшей городской управы, женской гимназии и училища (перестройка - арх. Ш.); здание кладовой и ледника; остатки ограды, XVIII - XIX вв", расположенного по адресу: Ленинградская область, Волховский муниципальный район, МО Новоладожское городское поселение, <...>, литера А, литера Б (далее - Объект), а Государственный заказчик обязуется принять и оплатить Работы в соответствии с положениями настоящего Контракта.

1.2. Работы по настоящему Контракту выполняются на основании письменного задания на проведение указанных в пункте 1.1. настоящего Контракта Работ, выданного соответствующим органом охраны памятников.

1.3. Работы по настоящему Контракту выполняются в соответствии с условиями настоящего Контракта, Описанием объекта закупки (Приложение N 1 к Контракту), расчетом цены контракта (Приложение N 4 к Контракту), являющимися неотъемлемыми частями настоящего Контракта, действующего законодательства в сфере сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

1.4. Срок выполнения Работ наступает со дня заключения Контракта до 01.11.2023 г., в том числе:

Проведение предварительных работ, разработка проекта первоочередных противоаварийных и консервационных мероприятий (при необходимости), комплексные научные исследования.

Разработка и согласование Эскизного проекта Пользователем и Заказчиком, предмета охраны и утверждение его органом охраны, разработка стадии "Проектная документация", включая сроки рассмотрения и получения согласований и экспертных заключений, разработка материалов стадии "Рабочая документация", рассмотрение и получение согласований в надзорных инженерных ведомствах, а также передача Государственному заказчику результата работ, установленного в пункте 8. Описания объекта закупки в соответствии с требованиями пункта 12 Описания объекта закупки.

Из материалов и документов, полученных от сторон, следует, что Участник приступил к исполнению свих обязательств по Контракту.

Как следует из п8. Описания объекта закупки "Виды и объемы работ, подлежащих выполнению" Подрядчик разрабатывает проектно-сметную документацию в соответствии с условиями государственного контракта, Технологическое задание Пользователя (приложение N 2 к настоящему описанию объекта закупки), описания объекта закупки Заказчика на разработку проектно-сметной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения "Комплекс зданий бывшей городской управы, женской гимназии и училища (перестройка - арх. Ш.); здание кладовой и ледника; остатки ограды, XVIII - XIX вв", расположенного по адресу: Ленинградская область, Волховский муниципальный район, МО Новоладожское городское поселение, <...>, литера А, литера Б, Задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации, выданного органом охраны памятников (приложение N 1 к настоящему описанию объекта закупки), обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы проектной документации, обеспечивает проведение экспертизы сметной документации (организацией, имеющей действующее свидетельство Федеральной службы по аккредитации).

Материалы дела свидетельствуют, что Подрядчик выполнил значительный объем работ 05.02.2025 результаты работ были переданы Заказчику (письмо N 81, накладная N 81, вх. N 212 от 19.02.2025), а 24.02.2025 направлены акт о приемке выполненных работ N 1 и акт о выполнении обязательств N 1 по форме Приложения N 5 к Контракту, сопровождаемые исполнительной сметой. При этом разработанная проектная документация получила предварительное согласование как со стороны Заказчика, так и Комитета по сохранению объектов культурного наследия Ленинградской области (согласование N 01-09-4813/2024-0-1 от 11.07.2024).

Вместе с тем в ходе выполнения работ по Контракту Подрядчик столкнулся с рядом независящих от него обстоятельств, которые приводят к невозможности завершения работ по Контракту.

Так, письмом от 05.08.2024 N 532 Подрядчик сообщил Заказчику, что адрес местоположения земельного участка не совпадает с адресом местоположения объекта культурного наследия в правоустанавливающих документах на участок.

В частности, в распоряжении Комитета по управлению государственным имуществом от 06.12.2021 N 1664 местоположение земельного участка указано как: <...> и его кадастровый номер: 47:11:0101026:355.

В приказе Комитета по сохранению культурного наследия т 18.09.2022 N 01-03/22-183 местоположение земельного участка указано как: Ленинградская область, Волховский муниципальный район, МО Новоладожское городское поселение, <...>, литера А, литера Б, и его кадастровый номер: 47:11:0101026:355

В выписке из ЕГРН от 07.03.2024 N КУВИ-001/2024-67978432 местоположение земельного участка указано как: <...> и его кадастровый номер: 47:11:0101026:355.

На основании данных документов выявлено, что у земельного участка с кадастровым номером: 47:11:0101026:355, существуют два разных адреса местоположения: - <...>; - Ленинградская область, Волховский муниципальный район, МО Новоладожское городское поселение, <...>, литера А, литера Б.

В этой связи письмом от 12.11.2024 N 798 Подрядчик повторно просил исправить данную техническую ошибку в правоустанавливающих документах относительно земельного участка с кадастровым номером: 47:11:0101026:355, и привести данные относительно земельного участка в соответствии с адресом объекта культурного наследия для обеспечения возможности прохождения государственной экспертизы проектной документации.

Заказчиком письмо Администрации Новоладожского городского поселения Волховского муниципального района Ленинградской области от 20.02.2025 N 3868-01-16 было представлено в адрес Подрядчика только письмом от 20.02.2025 N 136, то есть спустя 6 месяцев после выявления проблемы.

Параллельно возникли серьезные сложности с получением технических условий для подключения к инженерным сетям. Подрядчик неоднократно (письма от 06.03.2024 N 144 и от 12.11.2024 N 798) обращал внимание Заказчика на необходимость заключения договоров о технологическом присоединении с ГУП "Л". Однако проекты соответствующих договоров (N ТИД-Вод-Юл-ХВС-2069/2024 и N ТПД-Вол-ЮЛВО-1664/2024) так и не были подписаны Заказчиком. Более того, в проекте договора по водоотведению отсутствовали технические условия на подключение к ливневой канализации, что делало невозможным проектирование сетей водоотведения в полном объеме.

В ходе выполнения работ выявились дополнительные обстоятельства, существенно повлиявшие на возможность исполнения контракта. Геотехнический расчет (письмо от 08.07.2024 N 443) показал, что зона влияния работ затрагивает два соседних объекта культурного наследия, что потребовало разработки дополнительной проектной документации по их сохранности. Данные работы не были предусмотрены первоначальным контрактом, а их включение требовало дополнительного согласования и финансирования (предложение от 15.10.2024 N 715 на сумму 2 905 769,61 руб.).

Одновременно Подрядчик предложил исключить из проекта работы по внеплощадочным сетям, необходимость в которых отпала (допсоглашение N 3 от 12.11.2024 N 796). Однако все эти инициативы остались без ответа со стороны Заказчика, что фактически заблокировало возможность продолжения работ.

Подрядчик выполнил значительную часть работ по контракту. 05.02.2025 результаты работ были переданы Заказчику (письмо N 81, накладная N 81, вх. N 212 от 19.02.2025), а 24.02.2025 направлены акты приемки. Разработанная проектная документация получила предварительное согласование как со стороны Заказчика, так и Комитета по сохранению объектов культурного наследия Ленинградской области (согласование N 01-09-4813/2024-0-1 от 11.07.2024).

Из анализа материалов и документов между Заказчиком и Участником (приобщены в материалы дела), Комиссия УФАС Ленинградской области усматривает, что между Заказчиком и Участником имеется гражданско-правовой спор, оценку которому антимонопольный орган в настоящем решении не дает.

Согласно части 20.1 статьи 95 Закона о контрактной системе в случае принятия поставщиком (подрядчиком, исполнителем) предусмотренного частью 19 настоящей статьи решения об одностороннем отказе от исполнения контракта, заключенного по результатам проведения электронных процедур, закрытых электронных процедур, такое решение направляется заказчику в следующем порядке:

1) поставщик (подрядчик, исполнитель) с использованием единой информационной системы формирует решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, подписывает его усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени поставщика (подрядчика, исполнителя), и размещает такое решение в единой информационной системе. В случаях, предусмотренных частью 5 статьи 103 Закона о контрактной системе, такое решение не размещается на официальном сайте;

2) решение об одностороннем отказе от исполнения контракта не позднее одного часа с момента его размещения в единой информационной системе в соответствии с пунктом 1 настоящей части автоматически с использованием единой информационной системы направляется заказчику. Датой поступления заказчику решения об одностороннем отказе от исполнения контракта считается дата размещения в соответствии с настоящим пунктом такого решения в единой информационной системе в соответствии с часовой зоной, в которой расположен заказчик;

3) поступление решения об одностороннем отказе от исполнения контракта в соответствии с пунктом 2 настоящей части считается надлежащим уведомлением заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта.

Согласно части 21 статьи 95 Закона о контрактной системе решение поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления поставщиком (подрядчиком, исполнителем) заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта.

На основании части 22 статьи 95 Закона о контрактной системе Поставщик (подрядчик, исполнитель) обязан отменить не вступившее в силу решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в течение десятидневного срока с даты надлежащего уведомления заказчика о принятом решении об одностороннем отказе от исполнения контракта устранены нарушения условий контракта, послужившие основанием для принятия указанного решения.

Комиссией установлено, что решение об одностороннем отказе от исполнения Контракта размещено на официальном сайте 25.02.2025, направлено и получено Заказчиком.

Согласно части 10 статьи 104 Закона о контрактной системе Правительством Российской Федерации устанавливается порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 N 1078 утверждены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - Правила).

Правилами установлено, что уполномоченный орган по результатам рассмотрения обращения и проведения проверок, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, принимает решение о включении информации об участнике закупки, о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр либо в случаях, предусмотренных пунктами 14 и 15 настоящих Правил, об отказе во включении участника закупки, поставщика (подрядчика, исполнителя) в реестр, а также выдает (при необходимости) предписание, предусмотренное пунктом 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе (пп. "б" п. 13 Правил).

Исходя из представленных доказательств, документов и пояснений, Комиссия УФАС по Ленинградской области пришла к следующим выводам:

1) Комиссией установлено, а также материалами дела подтверждается, что между Заказчиком и Участником существует гражданско-правовой спор.

Комиссия отмечает, что не рассматривала данный гражданско-правовой спор между сторонами, так как не может дать по нему свою оценку, ввиду того, что это не входит в сферу ее компетенции.

В настоящем решении предмет оценки вытекает исключительно из механизма полномочий антимонопольного органа, закрепленного в соответствующих нормативных правовых актах, а именно: выявление в действиях (бездействиях) Участника какого-либо уклонения от исполнения обязательств по Контракту, которые подтвердят его недобросовестное поведение и позволят выявить признаки, позволяющие включить сведения о таком Исполнителе в РНП, таким образом, настоящее решение не предрешает исход гражданско-правового спора.

То есть, Комиссия по обращению Заказчика рассматривала лишь применение такой меры публичной ответственности как включение сведений об Обществе в реестр недобросовестных поставщиков на 2 года с учетом всех обстоятельств и фактов в рамках полномочий Комиссии Ленинградского УФАС России в соответствии с Законом о контрактной системе и Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков.

2) Верховный Суд РФ в Определении по делу N А32-47028/2018 от 12.03.2020 перечислил обязанности антимонопольного органа, которые сводятся к проверке, имел ли место факт неисполнения (ненадлежащего) исполнения своих обязательств Исполнителем и является ли существенным такое нарушение.

Комиссия принимает во внимание факт возникновения противоречий между сторонами Контракта, которые могли оказать влияние на возможность исполнения обязательств, так как оба контрагента должны учитывать права и законные интересы друг друга, а также действовать в соответствии с ожиданиями обычного поведения участника гражданского оборота.

Комиссия Ленинградского УФАС России, согласно правовой позиции ФАС России и Верховного суда Российской Федерации, не может руководствоваться лишь односторонним отказом без учета всех фактов, которые свидетельствуют о том, что Участник стремился выполнить обязательства в рамках заключенного Контракта.

При этом в ходе полного и совокупного анализа всех документов в материалах дела, Комиссия находит подтверждение того, что Участник стремился выполнить обязательства, а также был заинтересован в исполнении Контракта.

Таким образом, Комиссия руководствуется тем, что в ходе исполнения Контракта могли возникнуть обстоятельства, разрешение которых возможно лишь при надлежащем содействии Заказчика.

Последовательность действий, намерение и желание Участника выполнить обязательства, взаимодействие с Заказчиком являются для Комиссии доказательством его стремления исполнить возложенные на себя обязательства, что не может трактоваться как недобросовестное поведение.

Анализ дела в своей совокупности не позволяет Комиссии усмотреть прямого умысла в действиях Участника сорвать обязательства перед Заказчиком.

3) Комиссия также основывает свое решение на том, что при включении сведений об Участнике в реестр недобросовестных поставщиков должен быть доказан, в том числе факт осуществления последним каких-либо действий, направленных на намеренное уклонение от исполнения Контракта.

Комиссия руководствуется статьями 95, 104 Закона о контрактной системе, а также Правилами ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1078, при этом, анализ вышеприведенных положений законодательства свидетельствует о том, что включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков по существу является санкцией за недобросовестное поведение данного лица.

Комиссия отмечает, что приходит лишь к выводу о том, что не имеет достаточных доказательств, свидетельствующих о том, что Общество должно быть подвержено такой санкции, как включение в Реестр. При этом за просрочку исполнения обязательств, за неисполнение обязательств в строгом соответствии с контрактом предусмотрена собственная мера ответственности, имеющие гражданско-правой характер (взыскание пеней, штрафов, убытков и пр.). Такая мера ответственности, как включение в Реестр предусмотрена только за недобросовестность поведения, чего Комиссией установлено не было.

Реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования соответствующих отношений по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов и, соответственно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Также включение хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков представляет собой один из видов юридической ответственности, поскольку такое включение является санкцией за недобросовестное поведение поставщика в регулируемой сфере правоотношений и влечет за собой негативные последствия в виде лишения возможности хозяйствующего субъекта в течение двух лет участвовать в государственных (муниципальных) торгах.

К моменту проведения заседания Комиссия не располагала бесспорными доказательствами, свидетельствующими об умышленном и намеренном уклонении Общества от исполнения контракта, заключенного по результатам открытого конкурса в электронной форме.

Следовательно, включение лица в реестр недобросовестных поставщиков невозможно без установления его вины, выражающейся в сознательном неисполнении обязанностей по Контракту. Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от неисполнения обязанностей по Контракту, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействий) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе.

Термин недобросовестное поведение предполагает не только формальное нарушение требований законодательства, но и отсутствие реального намерения исполнить Контракт, в связи с чем для включения в реестр недобросовестных поставщиков по данному основанию, помимо факта нарушения, необходимо установить направленность действий (бездействий) и подтвердить недобросовестный характер поведения Участника.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации в своих судебных актах неоднократно указывал, что применяемые государственными органами санкции, в том числе штрафного характера, должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 N 4-П, от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П).

Такой правовой подход подлежит применению и при рассмотрении обращений о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков, учитывая, что последствия по применению санкции в виде включения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков могут иметь более негативный экономический характер, чем наложение штрафа.

При этом любые неустранимые сомнения в виновности лица должны толковаться в пользу такого лица.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьей 104 Закона о контрактной системе, Постановлением Правительства 30.06.2021 N 1078, Комиссия

сведения об ООО "П" в реестр недобросовестных поставщиков не включать.

Настоящее решение может быть обжаловано заинтересованным лицом в судебном порядке в установленные законом сроки.