Решение Кировское УФАС России от 11.03.2025 N 043/01/16-3/2024

Резолютивная часть решения оглашена: 10.03.2025

Решение изготовлено в полном объеме: 11.03.2025

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:

Председателя Комиссии: <...> - руководителя управления,

Членов Комиссии: <...> - начальника отдела контроля органов власти Кировского УФАС России; <...> - ведущего специалиста-эксперта отдела контроля органов власти Кировского УФАС России,

в присутствии представителя КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" <...> по доверенности от 09.01.2025, представителя АО "В" <...> по доверенности от 01.01.2025,

в отсутствие представителя заявителя, надлежащим образом уведомленного о времени и месте рассмотрения дела,

рассмотрев дело N 043/01/16-3/2024 по признакам нарушения КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области", АО "В" ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),

Прокуратурой Кировской области (далее - Прокуратура) в адрес Кировского УФАС России были направлены материалы проверки (вх. N 8453-М/23 от 11.12.2023) исполнения требований законодательства при содержании, строительстве, реконструкции, ремонте объектов дорожно-транспортной инфраструктуры, в том числе, в рамках реализации проекта "Дорожная сеть" национального проекта "Безопасные и качественные дороги" в деятельности КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области", по результатам которого Прокуратурой были установлены признаки нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции в действиях КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" и АО "В", выразившиеся в "дроблении" закупки на два тождественных государственных контракта с одинаковыми сторонами, предметом и сроком исполнения контракта.

В ходе проверки поступивших материалов было установлено, что 31.05.2022 между КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" и АО "В" было заключено два государственных контракта на выполнение работ по установке недостающих дорожных знаков на автомобильных дорогах общего пользования Кировской области регионального и межмуниципального значения на общую сумму 791 962, 80 рублей:

Учитывая, что в действиях КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" и АО "В" содержались признаки нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, руководителем Кировского УФАС России издан приказ от 09.01.2024 N 1/24 о возбуждении дела N 043/01/16-3/2024 и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением от 17.01.2024 дело N 043/01/16-3/2024 назначено к рассмотрению на 08.02.2024 в 09 часов 00 минут. У лиц, участвующих в деле, запрошены пояснения по делу о нарушении антимонопольного законодательства и документы, которые, по их мнению, будут способствовать рассмотрению дела.

К заседанию Комиссии от ответчиков поступили письменные пояснения, в которых они указывали на то, что КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" правомерно осуществило закупку у единственного поставщика на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, так как действующее законодательство не содержит ограничений и запретов в части осуществления заказчиками закупок одноименных работ у единственного поставщика. Также ответчик АО "В" пояснил, что, по его мнению, предметы государственных контрактов N 114, 115 от 31.05.2022 не являются идентичными в связи с тем, что работы по данным контрактам должны быть осуществлены на различных участках автомобильных дорог общего пользования Кировской области регионального или муниципального значения.

Присутствовавшие на заседании Комиссии представители ответчиков поддержали позицию, изложенную в письменных пояснениях, просили производство по делу прекратить.

Рассмотрев материалы дела, Комиссия Кировского УФАС России пришла к выводу о необходимости отложить рассмотрение дела ввиду необходимости получения дополнительных документов и сведений у лиц, участвующих в деле.

Определением от 08.02.2024 рассмотрение дела N 043/01/16-3/2024 назначено на 21.03.2024 в 09 ч. 00 мин.

В связи с рассмотрением Арбитражным судом Кировской области судебного дела N А28-13914/2023 по заявлению Прокуратуры Кировской области к КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области", АО "В" о признании недействительными государственных контрактов N 114, 115 от 31.05.2022 Комиссия посчитала необходимым приостановить рассмотрение дела до вступления в законную силу окончательного судебного акта по делу N А28-13914/2023, имеющего значение для рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 043/01/16-3/2024.

Определением от 01.08.2024 рассмотрение дела N 043/01/16-3/2024 было возобновлено, заседание Комиссии назначено на 05.09.2024 в 10 ч. 30 мин.

К заседанию Комиссии от КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителей. АО "В", надлежащим образом извещенное о дате, времени и месте рассмотрения дела, явку представителей не обеспечило. Присутствовавший на заседании Комиссии представитель Прокуратуры заявил ходатайство о приобщении к материалам дела копии определения Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 03.09.2024 по делу N А28-13914/2023 и об отложении рассмотрении дела.

Определением от 05.09.2024 рассмотрение дела N 043/01/16-3/2024 отложено на 09.10.2024 в 10 ч. 00 мин. О дате, месте и времени рассмотрения лица, участвующие в рассмотрении дела, извещены надлежащим образом, явку представителей не обеспечили.

Определением от 09.10.2024 срок рассмотрения дела продлен до 26.02.2025, рассмотрение отложено на 20.11.2024 в 10 ч. 00 мин.

От АО "В" поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела в связи с подачей обществом кассационной жалобы в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного суда Российской Федерации.

Определением от 20.11.2024 рассмотрение дела N 043/01/16-3/2024 отложено на 18.12.2024 в 11 ч. 00 мин.

В связи с рассмотрением Верховным Судом Российской Федерации кассационной жалобы АО "В" на постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа по судебному делу N А28-13914/2023, Комиссия Кировского УФАС России усмотрела основания для приостановления рассмотрения дела N 043/01/16-3/2024.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2025 г. N 301-ЭС24-22679 АО "В" отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации и в удовлетворении ходатайства о приостановлении исполнения постановления Арбитражного суда Волго-Вятского округа по делу N А28-13914/2023.

Определением от 23.01.2025 рассмотрение дела N 043/01/16-3/2024 возобновлено. Заседание Комиссии назначено на 05.02.2025 в 10 ч. 30 мин.

На заседании Комиссии представители ответчиков поддержали ранее изложенные в письменных пояснениях доводы, заявили об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства при заключении государственных контрактов от 31.05.2022 N 114, N 115.

Ознакомившись с материалами дела, Комиссия Кировского УФАС России приходит к выводу о достаточности доказательств для вынесения решения по делу N 043/01/16-3/2024.

В соответствии с ч. 1 ст. 48.1 Закона о защите конкуренции перед окончанием рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства при установлении в действиях (бездействии) ответчика по делу нарушения антимонопольного законодательства комиссия принимает заключение об обстоятельствах дела.

В целях предоставления возможности лицам, участвующим в деле, представить комиссии пояснения, доказательства и привести доводы в письменной форме в отношении обстоятельств, изложенных в заключении об обстоятельствах дела, рассмотрение дела N 043/01/16-3/2024 определением от 05.02.2025 отложено на 03.03.2025.

К заседанию Комиссии от АО "В" поступили письменные пояснения на заключение об обстоятельствах дела N 043/01/16-3/2024.

В целях получения дополнительных сведений от ответчика АО "В" в заседании Комиссии объявлен перерыв до 10.03.2025 16 ч. 00 мин.

Комиссия пришла к выводу о возможности окончания рассмотрения дела N 043/01/16-3/2024 о нарушении антимонопольного законодательства.

Изучив материалы дела, а также ознакомившись с письменными возражениями ответчика АО "В" на заключение об обстоятельствах дела, Комиссия Кировского УФАС России пришла к следующим выводам.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Частью 2 статьи 8 Закона о контрактной системе установлен запрет на совершение заказчиками любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчик самостоятельно выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), однако при этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

При выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик должен ориентироваться на конкурентные способы, как на приоритетные, что, в свою очередь, не запрещает ему заключить контракт с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), но только в особых случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе, с соблюдением установленного порядка. Принятие заказчиком решения о заключении контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) не должно восприниматься им как произвольные действия, а, напротив, должно отвечать целям Закона о контрактной системе, направленным на повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.

Перечень закупок, которые поставщик (подрядчик, исполнитель) вправе осуществить без проведения конкурентных процедур, является исчерпывающим и определен в части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе. Данная статья подлежит реализации тогда, когда отсутствует конкурентная среда, удовлетворяющая потребностям государственного (муниципального) заказчика, а равно в иных исключительных случаях, когда проведение торгов нецелесообразно.

Пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе предусмотрено, что закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей, либо закупки товара на сумму, предусмотренную частью 12 настоящей статьи, если такая закупка осуществляется в электронной форме. При этом годовой объем закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать десять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем пятьдесят миллионов рублей.

В соответствии с пунктом 3.5.1 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 N 567, идентичными признаются работы, услуги, обладающие одинаковыми характерными для них основными признаками (качественными характеристиками), в том числе реализуемые с использованием одинаковых методик, технологий, подходов, выполняемые (оказываемые) подрядчиками, исполнителями с сопоставимой квалификацией.

Материалами дела подтверждается, что 31.05.2022 между КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" и АО "В" заключен государственный контракт N 114, предметом которого является выполнение работ по установке недостающих дорожных знаков на автомобильных дорогах общего пользования Кировской области регионального и межмуниципального значения согласно Технического задания (Приложение N 1).

Пунктом 1.4 государственного контракта N 114 установлен срок выполнения работ - в течение 30 (тридцати) календарных дней с момента заключения Контракта. Пунктом 3.1 государственного контракта N 114 определена цена контракта, которая составляет 348 691 (триста сорок восемь тысяч шестьсот девяносто один) рубль 20 копеек, в т.ч. НДС 20%.

Приложением N 1 к государственному контракту N 114 предусмотрено, что установка дорожных знаков должна быть выполнена на автодороге Пинюг - Скрябино.

31.05.2022 между КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" и АО "В" заключен государственный контракт N 115, предметом которого является выполнение работ по установке недостающих дорожных знаков на автомобильных дорогах общего пользования Кировской области регионального и межмуниципального значения согласно Технического задания (Приложение N 1).

Пунктом 1.4 государственного контракта N 115 установлен срок выполнения работ - в течение 30 (тридцати) календарных дней с момента заключения Контракта. Пунктом 3.1 государственного контракта N 115 определена цена контракта, которая составляет 443 271 (четыреста сорок три тысячи двести семьдесят один) рубль 60 копеек, в т.ч. НДС 20%.

Приложением N 1 к государственному контракту N 115 предусмотрено, что установка дорожных знаков должна быть выполнена на автодороге Кырчаны - Нема - Кильмезь.

Таким образом, предметом государственных контрактов от 31.05.2022 N 114, N 115 является выполнение работ по установке недостающих дорожных знаков на автомобильных дорогах общего пользования Кировской области регионального и межмуниципального значения. Контракты заключены между одними и теми же лицами, с одинаковым сроком исполнения.

Фактически указанные государственные контракты образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную самостоятельными контрактами для формального соблюдения ограничения, предусмотренного специальным законом, с целью уйти от соблюдения процедур, предусмотренных Законом о контрактной системе.

Рассматриваемые действия сторон направлены на ограничение конкуренции и недопущение других участников до размещения заказа.

Кроме того, постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.10.2024 по делу N А28-13914/2023 государственные контракты от 31.05.2022 N 114 и N 115, заключенные КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" и АО "В", были признаны недействительными.

В силу статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и государственных органов как не соответствующих статье 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить наличие противоречащих закону соглашения между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции.

В соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции). Признаки ограничения конкуренции установлены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

В пункте 9 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016, разъяснено, что факт наличия антиконкурентного соглашения не ставится в зависимость от его заключения в виде договора по правилам, установленным гражданским законодательством, включая требования к форме и содержанию сделок, и может быть доказан, в том числе с использованием совокупности иных доказательств, в частности фактического поведения хозяйствующих субъектов.

Прямыми доказательствами наличия антиконкурентного соглашения могут быть письменные доказательства, содержащие волю лиц, направленную на достижение соглашения: непосредственно соглашения; договоры в письменной форме; протоколы совещаний (собраний); переписка участников соглашения, в том числе в электронном виде.

Комиссия приходит к выводу, что государственные контракты от 31.05.2022 N 114 и N 115 заключены одномоментно для удовлетворения потребности одного заказчика по обеспечению безопасности дорожного движения; предметы контрактов полностью совпадают по способу выполнения работ; объем прав и обязанностей по обоим контрактам идентичны, контракты направлены на достижение единой хозяйственной цели.

Таким образом, в результате заключения указанных контрактов с АО "В" как с единственным исполнителем данный хозяйствующий субъект получил доступ к проведению работ по максимально возможной цене без участия в какой-либо конкурентной борьбе, без подачи предложений о снижении цены контракта.

Отсутствие публичных процедур в данном случае не соответствует принципу эффективности использования бюджетных средств, предполагающему, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Заключение указанных контрактов с единственным поставщиком в отсутствие конкурентных процедур способствовало созданию преимущественного положения единственному подрядчику и лишило возможности других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность, реализовать свое право на заключение указанных контрактов. В результате не был обеспечен равный доступ всем потенциальным участникам товарного рынка, что привело (могло привести) к ограничению, устранению конкуренции.

Указанные выводы Комиссии согласуются с выводами Арбитражного суда Волго-Вятского округа, изложенными в постановлении от 25.10.2024 по делу N А28-13914/2023.

Таким образом, между КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" и АО "В" заключено соглашение, направленное на ограничение, недопущение, устранение конкуренции на товарном рынке строительства автомобильных дорог и автомагистралей, что подтверждается совместными и взаимообусловленными действиями государственного учреждения и хозяйствующего субъекта.

Данное соглашение достигнуто в письменной форме и выражено в двух государственных контрактах, что подтверждается имеющимися в деле материалами.

В соответствии с ч. 5.1 ст. 45 Закона о защите конкуренции при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке утвержден Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок).

В соответствии с п. 1.3 Порядка по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции на товарном рынке проводится с особенностями, установленными пунктом 10.9 настоящего Порядка.

Этапы проведения настоящего анализа состояния конкуренции определены в соответствии с п. 10.9 Порядка и представляют следующие:

а) определение временного интервала исследования товарного рынка;

б) определение продуктовых границ товарного рынка;

в) определение географических границ товарного рынка.

По результатам проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке строительства автомобильных дорог и автомагистралей на территории Кировской области установлено следующее:

1. Временной интервал исследования определен периодом с 31.05.2022 по настоящее время.

2. Продуктовые границы товарного рынка можно определить, как строительство автомобильных дорог и автомагистралей (установка дорожных ограждений, сигнальных столбиков и дорожных знаков) (код 42.11 по ОКВЭД2).

3. Географические границы товарного рынка ограничены территориальными границами Кировской области.

Действия КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" и АО "В" по заключению двух государственных контрактов, фактически образующих единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную самостоятельными контрактами в целях формального соблюдения ограничений, предусмотренных Законом о контрактной системе, следует рассматривать как нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции, которое привело (могло привести) к ограничению, недопущению или устранению конкуренции на товарном рынке строительства автомобильных дорог и автомагистралей в территориальных границах Кировской области.

Доводы АО "В", изложенные в письменных пояснениях от 03.03.2025 на заключение об обстоятельствах дела, Комиссией отклоняются по следующим основаниям.

Как следует из пояснений, сведения о проведении спорных закупок были размещены в электронном магазине Портала закупок малого объема Кировской области на сайте https://zakupki43.rts-tender.ru/ и были доступны широкому кругу организаций.

Комиссией установлено, что в материалах дела N 043/01/16-3/2024 отсутствуют доказательства размещения на портале закупок малого объема Кировской области информации о возможности заключения спорных государственных контрактов. Анализ сайта https://zakupki43.rts-tender.ru/ позволяет прийти к выводу, что информация о возможности заключения в 2022 году государственных контрактов на выполнение работ по установке недостающих дорожных знаков на автомобильных дорогах общего пользования Кировской области регионального и межмуниципального значения отсутствует.

Исходя из установленных обстоятельств, Комиссия усматривает в действиях КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области" и АО "В" нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции, которое привело или могло привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции на товарном рынке строительства автомобильных дорог и автомагистралей Кировской области.

В соответствии с подп. "к" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства.

В силу части 3 статьи 51 Закона о защите конкуренции лицо, чьи действия (бездействие) в установленном настоящим Федеральным законом порядке признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией и являются недопустимыми в соответствии с антимонопольным законодательством, по предписанию антимонопольного органа обязано перечислить в федеральный бюджет доход, полученный от таких действий (бездействия). В случае неисполнения этого предписания доход, полученный от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, подлежит взысканию в федеральный бюджет по иску антимонопольного органа. Лицо, которому выдано предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного от монополистической деятельности или недобросовестной конкуренции, не может быть привлечено к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, в отношении которого выдано данное предписание, если данное предписание исполнено.

Доход, полученный АО "В" в результате исполнения государственных контрактов от 31.05.2022 N 114 и N 115, является незаконным, так как получен в результате исполнения государственных контрактов, заключенных с нарушением норм антимонопольного законодательства и признанных недействительными постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.10.2024 по делу N А28-13914/2023.

Комиссия Кировского УФАС России приходит к выводу о необходимости выдачи ответчику АО "В" предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода в размере 791 962, 80 рублей, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства.

Руководствуясь статьей 16, статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 3 статьи 41, статьей 49, статьей 50, статьей 51 Федерального закона от 26.07.2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссия,

1. Признать в действиях КОГКУ "Дорожный комитет Кировской области", АО "В" факт нарушения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившийся в заключении двух государственных контрактов от 31.05.2022 N 114 и N 115 на выполнение работ по установке недостающих дорожных знаков на автомобильных дорогах общего пользования Кировской области регионального и межмуниципального значения, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке строительства автомобильных дорог и автомагистралей Кировской области.

2. АО "В" выдать предписание о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд в порядке, предусмотренном ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в трехмесячный срок.

В соответствии с частью 2 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" дата изготовления решения в полном объеме считается датой его принятия.