Решение Тюменского УФАС России от 12.08.2026 N 072/06/44/161/2026

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Комиссия, антимонопольный орган) в составе:

Председатель комиссии: заместитель начальника отдела контроля закупок Л.,

Члены комиссии:

Главный специалист-эксперт отдела контроля закупок Н.И.,

Ведущий специалист-эксперт отдела контроля закупок Р.,

с участием представителя заказчика: Администрация Исетского муниципального округа (далее - заказчик), А. по доверенности N 45 от 11.08.2026,

с участием представителя заявителя: АО "Т" (далее - Общество, участник закупки), Я. по доверенности N 0033 от 18.02.2026, с участием представителя участника закупки: ООО Научно-исследовательский институт "З" (далее - Общество, участник закупки), Б. по доверенности N 002-2026 от 14.01.2026, с участием представителя участника закупки: ООО "П" (далее - участник закупки) Н.Е. по доверенности N б/н от 06.05.2026, рассмотрев в дистанционном режиме, посредством плагина True Conf в порядке, предусмотренном главой 6 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее также - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ) жалобу АО "Т" на действия заказчика в лице Администрация Исетского муниципального округа при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение научно-исследовательской работы "Разработка проекта единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования Исетского муниципального округа Тюменской области" (реестровый номер закупки 0167300012526000060),

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области (далее - Тюменское УФАС России) поступила жалоба АО "Т" на действия заказчика в лице Администрации Исетского муниципального округа при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение научно-исследовательской работы "Разработка проекта единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования Исетского муниципального округа Тюменской области".

Указанная жалоба заявителя признана соответствующей требованиям, предусмотренным статьей 105 Закона о контрактной системе, и принята к рассмотрению. Во исполнение требований части 8 статьи 105 Закона о контрактной системе информация о содержании поступившей жалобы, дате и времени ее рассмотрения размещены в реестре жалоб на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (www.zakupki.gov.ru).

По мнению заявителя, описание объекта закупки не содержит указаний на выполнение работ по проведению экспериментов и исследования и их содержание, а так же какой результат должен достичь Подрядчик в результате выполнения научно-исследовательских работ, какие получить новые знания, проверить гипотезы, установить закономерности или научно обосновать проект. Описание объекта закупки не содержит указаний на выполнение работ по проведению экспериментов, и исследования в виде указанного заказчиком требования на выполнение исследований общественного мнения относительно градостроительной ситуации на территории городского округ - сложно отнести прямо к научно-исследовательской работе в ее нормативном понимании. Помимо того, исходя из объекта закупки заказчиком установлен код ОКПД2 который входит в состав национальной системы стандартизации РФ в извещении: 71.11.31.000 "Услуги по территориальному планированию и планировке территории городских поселений, округов", однако ОКПД2 предусматривает класс кодов ОКПД2: 72 "Услуги и работы, связанные с научными исследованиями и экспериментальными разработками", который является отдельным и не входит в класс ОКПД2, установленный заказчиком в извещении.

Согласно ОКПД2 это разные виды деятельности и работы по разработке генерального плана и правил землепользования не относятся к научно-исследовательским работам. Таким образом установленный порядок оценки, а именно значимость критериев оценки, противоречит требованиям Закона о контрактной системе и Постановления Правительства РФ от 31.12.2021 N 2604.

Заказчиком, а также участником закупки ООО "П" представлены возражения на жалобу заявителя, просят признать жалобу заявителя необоснованной. Представителем ООО Научно-исследовательский институт "З" устно озвучены пояснения по делу.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей заинтересованных лиц и оценив в совокупности представленные документы, Комиссия Тюменского УФАС России по результатам рассмотрения жалобы и проведенной внеплановой проверки по жалобе заявителя приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 3 Закона о контрактной системе предусмотрено, что закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

Пунктом 4 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе предусмотрено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с настоящим Федеральным законом. Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе размещается заказчиками в виде электронного документа.

Частью 1 статьи 32 Закона о контрактной системе предусмотрено, что для оценки заявок участников закупки заказчик использует следующие критерии:

1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В соответствии с частью 4 статьи 32 Закона о контрактной системе в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если Законом предусмотрена документация о закупке) заказчик обязан указать используемые при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критерии и их величины значимости. При этом количество используемых при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критериев, за исключением случаев проведения аукциона, должно быть не менее чем два, одним из которых является цена контракта или сумма цен единиц товара, работы, услуги. Не указанные в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если Законом предусмотрена документация о закупке) критерии и их величины значимости не могут применяться для целей оценки заявок.

В силу части 8 статьи 32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. Заказчик для целей оценки заявок участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 данной статьи.

В соответствии с частью 9 статьи 32 Закона о контрактной системе не допускается использование заказчиком не предусмотренных данной статьей критериев или их величин значимости, установленных частью 6 данной статьи и в соответствии с частью 8 данной статьи. В случае невыполнения заказчиком требования данной части определение поставщика (подрядчика, исполнителя) может быть признано недействительным по иску участника или участников закупки.

Постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 N 2604 утверждено Положение об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Положение N 2604).

Пунктом 2 Положения N 2604 предусмотрено, что оценка заявок - это действия членов комиссии по осуществлению закупок по присвоению в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе, и в соответствии с Положением баллов заявкам (частям заявок) на основании информации и документов участников закупок.

В соответствии с пунктом 24 Положения N 2604 по критерию оценки "квалификация участников закупки" могут применяться, если иное не предусмотрено настоящим Положением, один или несколько из следующих показателей оценки:

а) наличие у участников закупки финансовых ресурсов;

б) наличие у участников закупки на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов;

в) наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта;

г) наличие у участников закупки деловой репутации;

д) наличие у участников закупки специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В соответствии с пунктом 29 Положения N 2604 показатель, предусмотренный подпунктом "г" пункта 24 данного Положения, может применяться исключительно при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, поставщиками (подрядчиками, исполнителями) которых в соответствии с законодательством Российской Федерации могут являться только юридические лица и (или) индивидуальные предприниматели. В случае применения такого показателя оценки:

а) осуществляется оценка количественного значения индекса деловой репутации участников закупки в соответствии с национальным стандартом в области оценки деловой 2026-3309 5 репутации субъектов предпринимательской деятельности в порядке, установленном пунктом 20 данного Положения N 2604;

б) документом, предусмотренным приложением N 1 к данному Положению N 2604 устанавливаются: - документ, предусмотренный соответствующим национальным стандартом в области оценки деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности и подтверждающий присвоение участнику закупки значения индекса деловой репутации; - связанные с предметом контракта виды деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, в отношении которых участнику закупки присвоен индекс деловой репутации.

Согласно части 4 статьи 24 Закона о контрактной системе победителем конкурса признается участник закупки, который предложил лучшие условия исполнения контракта и заявка на участие в закупке которого соответствует требованиям, установленным в извещении об осуществлении закупки, документации о закупке (в случае, если Законом о контрактной системе предусмотрена документация о закупке).

Из материалов дела усматривается, что Администрация Исетского муниципального округа являясь заказчиком, выступила организатором проведения открытого конкурса в электронной форме на выполнение научно-исследовательской работы "Разработка проекта единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования Исетского муниципального округа Тюменской области", с начальной (максимальной) ценой контракта 10 800 000,00 рублей.

Информация о конкурсе размещена 09.07.2026 на официальном сайте ЕИС в сфере закупок: http://zakupki.gov.ru, с реестровым номером закупки 0167300012526000060

Адрес электронной площадки в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" определенной для проведения закупок http://roseltorg.ru.

Дата и время начала срока подачи заявок: 09.07.2026 15:09 (МСК+2);

Дата и время окончания срока подачи заявок: 10.08.2026 23:00 (МСК+2);

Дата окончания срока рассмотрения и оценки вторых частей заявок: 12.08.2026;

Дата подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя): 13.08.2026.

Податель жалобы утверждает, что разработка единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования не является научно-исследовательской работой.

Вместе с тем, Комиссия Тюменского УФАС России отмечает, что податель жалобы не учитывает структуру технического задания, где выделен самостоятельный этап N 2 - "Апробация научных исследований при разработке градостроительной документации". Указанный этап не сводится к общественным слушаниям или формальному согласованию (которые предусмотрены отдельно на третьем этапе). Его содержание заключается в подготовке проекта единого документа именно на основе результатов научных исследований, полученных на первом этапе, и последующее согласование этого проекта с заказчиком.

В соответствии с частью 5 статьи 28.1 Градостроительного кодекса РФ проект единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования должен разрабатываться на основе результатов научных исследований.

Законодатель связывает разработку единого документа с необходимостью проведения научных исследований, что исключает возможность квалификации данных работ как "услуг по территориальному планированию" в их усеченном понимании.

Таким образом, заказчик, предусмотрев в техническом задании требования о проведении научных исследований, оформлении их результатов в виде отчета по ГОСТ 7.32.2017 и последующей апробации, действовал в точном соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ.

Представитель заказчика в заседании Комиссии Тюменского УФАС России пояснил, что данный этап является процедурой проверки пригодности и достоверности научных выводов путем их воплощения в проектные решения.

Апробация в данном контексте выступает неотъемлемым завершающим звеном исследовательского процесса, без которого полученные знания остаются лишь теоретической конструкцией, не адаптированной для нормативного закрепления.

Заказчик целенаправленно включил этот этап, чтобы обеспечить контроль качества исследовательских материалов и их соответствие практическим задачам градостроительного проектирования. Именно апробация превращает разрозненные аналитические данные и концептуальные наработки в юридически значимый документ, что невозможно без предварительной научной проработки.

Помимо этапа апробации, в документации присутствуют следующие признаки, характерные исключительно для научно-исследовательской работы:

- обязательное оформление промежуточных итогов в виде отчета по ГОСТ 7.32.2017 - национальному стандарту, применяемому только к отчетам о научно-исследовательских работах;

- прямая ссылка в перечне нормативных актов на Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике";

- детальное описание первого этапа, включающего сбор данных, анализ, разработку концепции пространственного развития с прогнозными оценками, что выходит за рамки простого проектирования и требует применения научно-исследовательских методов;

- формулировка задач работы, которые предполагают не только картографирование, но и осмысление процессов трансформации территории в связи с изменением ее административного статуса (преобразование района в муниципальный округ).

Техническое задание содержит исчерпывающую совокупность признаков, однозначно квалифицирующих работы как научно-исследовательские.

Во-первых, разделом 3.1 технического задания установлен отдельный этап N 1, имеющий самостоятельное значение: "Организация и выполнение научных исследований, обосновывающих механизмы социально-экономического, пространственного и инфраструктурного развития территории муниципального округа". Указанный этап не является вспомогательным или факультативным - его выполнение является обязательным условием перехода к последующим этапам. В составе данного этапа прямо предусмотрены: сбор данных о проектируемой территории, анализ ранее принятых решений, подготовка концепции пространственного развития.

Во-вторых, результатом первого этапа является отчет о научно-исследовательской работе, оформленный в соответствии с ГОСТ 7.32.2017 "Отчет о научно-исследовательской работе. Структура и правила оформления". Указанный стандарт регулирует структуру и правила оформления именно научных работ и не применяется при выполнении работ по территориальному планированию в их обычном понимании. Включение данного требования в состав технического задания имеет юридическое значение: оно трансформирует характер обязательств исполнителя из "разработки документации" в "проведение исследования с последующим оформлением его результатов".

В-третьих, второй этап работ прямо поименован как "Апробация научных исследований при разработке градостроительной документации муниципального округа". Апробация является неотъемлемым элементом научной деятельности, подтверждающим достоверность полученных результатов и их пригодность для практического применения.

Таким образом, заказчиком установлен полный исследовательский цикл: сбор и анализ данных, проведение исследований, получение новых знаний (концепция), апробация, применение результатов при разработке итогового документа. Данная структура полностью соответствует понятию научно-исследовательской деятельности содержащемуся в Федеральном законе от 23.08.1996 N 127-ФЗ.

Дополнительным доказательством научного характера выполняемых работ является их размещение в государственной информационной системе ГИСНАУКА (https://gisnauka.ru/).

В соответствии с Положением о единой государственной информационной системе учета научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения (ГИСНАУКА) (утв. Постановлением Правительства РФ от 12.04.2013 N 327) в указанной информационной системе подлежат учету сведения о результатах научных исследований, выполняемых за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Планируемые к выполнению научные исследования имеют целевое бюджетное финансирование, а их результаты (отчет о НИР по ГОСТ 7.32.2017, концепция пространственного развития, апробированные проектные решения) подлежат включению в реестр результатов научных работ в ГИСНАУКА в установленном порядке.

Исетский муниципальный округ образован впервые на основании Закона Тюменской области от 24.04.2025 N 27. Преобразованию подверглись все сельские поселения, ранее входившие в состав Исетского муниципального района. На их месте создан единый муниципальный округ с принципиально новой системой административного управления, для которой единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования разрабатывается впервые. Ранее в отношении каждого поселения существовали отдельные генеральные планы и правила землепользования и застройки, которые не были согласованы между собой, имели различные подходы к планировочным решениям, разные целевые показатели и горизонты планирования. Механическое объединение данных документов невозможно и неправомерно, поскольку они разрабатывались для различных правовых режимов и не образуют единой системы.

Разработка единого документа для вновь образованного муниципального образования представляет собой самостоятельную научную проблему, требующую:

- исследования и обобщения разрозненных градостроительных решений, принятых ранее в отношении каждого поселения;

- анализа их совместимости и непротиворечивости применительно к единой территории;

- разработки новых подходов к пространственному развитию территории в условиях измененной системы административного управления;

- прогнозирования социально-экономического развития объединенной территории;

- научного обоснования градостроительных решений с учетом изменения статуса территории.

Совокупность этих условий образует единую последовательную процедуру, где каждый этап служит основой для следующего, а итоговый документ является результатом не механической компиляции, а глубокой аналитической проработки.

Такой подход принципиально отличается от заказа на типовой генеральный план, где акцент делается на нормативных требованиях, а не на исследовательском поиске.

Указанные задачи не могут быть решены путем формального переутверждения ранее действовавших документов. Они требуют проведения полноценных исследований, направленных на получение новых знаний о закономерностях и оптимальных путях развития территории в новых административных и правовых условиях. Данное обстоятельство полностью корреспондирует с определением научно-исследовательской деятельности, содержащимся в статье 2 Федерального закона от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике", согласно которому научно-исследовательской признается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний.

Податель жалобы указывает, что установление значимости критерия "цена контракта" в размере 20(10)% и критерия "квалификация участников" в размере 80% противоречит требованиям Закона N 44-ФЗ и Постановления Правительства РФ N 2604.

Комиссия Тюменского УФАС России отмечает, что податель жалобы не учитывает положения пункта 10 Правил оценки заявок на участие в конкурсе, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 N 2604, согласно которому заказчик вправе устанавливать иные значения значимости критериев, если это обусловлено предметом, сложностью и спецификой закупки.

Примененное заказчиком распределение значимости является соразмерным и мотивированным следующими обстоятельствами.

В связи с принятием Закона Тюменской области от 24.04.2025 N 27 о преобразовании сельских поселений в муниципальный округ, ранее действовавшие документы территориального планирования утратили юридическую силу.

Разработка единого документа в условиях правовой и административной трансформации требует от исполнителя не стандартного набора компетенций, а специализированных знаний, позволяющих интегрировать правовые режимы нескольких муниципальных образований в единую систему без противоречий с действующим законодательством.

Согласно разделу 2.2 технического задания, исполнитель обязан обеспечить сбор и обработку данных из более чем двадцати источников, включая Единую электронную картографическую основу, сведения ЕГРН, данные о лесничествах, зонах с особыми условиями использования территорий, объектах культурного наследия, схемах инженерной инфраструктуры. Обработка такого массива информации требует наличия у участника не только картографических компетенций, но и знаний в области земельного, экологического, водного и лесного законодательства. Компетенции такого уровня не формируются в рамках одного контракта - они являются результатом многолетнего опыта, что подтверждает необходимость высокой оценки квалификационного критерия.

Заказчик установил значимость цены в минимально допустимом размере, что полностью соответствует закону. Установление значимости критерия "квалификация участников закупки" в размере 80% является правомерной реализацией предоставленного заказчику права, направленной на выбор наиболее компетентного исполнителя для сложной интеллектуальной работы. Установленные значения соответствуют требованиям закона, прямо предусмотрены Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ N 2604. и направлены на обеспечение качественного исполнения сложного научно-исследовательского проекта.

Податель жалобы ошибочно отождествляет понятия "продукция" и "вид деятельности".

ОКПД2 - классификатор продукции (результата). Он кодирует конечный продукт.

ОКВЭД - классификатор видов экономической деятельности (процесса).

Действующее законодательство не устанавливает требования о тождественности кодов ОКПД 2 и ОКВЭД в рамках одного контракта. Один и тот же результат может быть получен как путем проектных работ, так и в результате научных исследований.

Код ОКПД2 71.11.31.000 классифицирует результат работ (документ территориального планирования), а не метод его выполнения. Выбор кода продукции осуществляется исходя из основного целевого результата, а не из метода его достижения. Основным результатом настоящего контракта является единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования, который по своему функциональному назначению и экономической природе относится к градостроительной документации. Соответственно, отнесение данного результата к классу 71 "Услуги в области архитектуры, инженерных изысканий, технических испытаний и анализа" является правомерным. Отнесение к классу 72 "Услуги и работы, связанные с научными исследованиями и экспериментальными разработками" в данном случае было бы ошибочным, поскольку конечный результат имеет материализованную форму в виде утверждаемого документа, подлежащего внесению в государственные информационные системы (ФГИС ТП, ГИСОГД, ЕГРН).

Упоминаемые подателем жалобы ссылки на различную ведомственную (административную) практику различных антимонопольных органов, по мнению Комиссии Тюменского УФАС России являются несостоятельными, поскольку судебная, административная практика не является источником права в Российской Федерации, содержат казуальное толкование, указанные правоприменительные акты вынесены в рамках иных процедур закупок, с участием иных лиц, а следовательно, не имеют преюдициального или прецедентного характера, и не являются общеобязательными государственными предписаниями постоянного или временного характера которые распространяются на неопределенный круг лиц, что прямо указывает на то, что дела не являются идентичными. Также стоит отметить, что судебная и ведомственная (административная) практика не обладают свойствами доказательства по делу. При этом, Комиссия Тюменского УФАС России дает самостоятельную (независимую) оценку конкретным обстоятельствам дела, и абсолютно никак не связана решениями иных правоприменительных органов, в том числе, принятых по ранее рассмотренным делам. Указанные правовые акты не обладают свойством нормативности, поскольку являются индивидуальными, ненормативными правовыми актами, принятыми с участием конкретных лиц в которых анализируются конкретные обстоятельства дел.

Комиссия Тюменского УФАС России по результатам рассмотрения всех доводов жалобы заявителя, проведения на основании части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе в полном объеме внеплановой проверки всех без исключения положений извещения об осуществлении закупки (не ограничиваясь доводами жалобы заявителя), а также изучила все электронные отчеты, полученные из ГИС "Независимый регистратор" не установила каких-либо иных признаков нарушения законодательства о контрактной системе и полагает необходимым признать жалобу заявителя необоснованной.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 части 15 статьи 99, частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе,

Признать жалобу АО "Т" необоснованной.

В соответствии с частью 9 статьи 106 Закона о контрактной системе настоящее решение может быть оспорено в арбитражном суде в течение трех месяцев со дня его принятия.