Решение Пермского УФАС России от 07.08.2026 N 059/06/105-898/2026

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - Комиссия) в составе:

Председатель Комиссии - С., начальник отдела контроля закупок, члены комиссии:

- Т., ведущий специалист-эксперт отдела контроля закупок,

- Ч., ведущий специалист-эксперт отдела контроля закупок,

в присутствии представителей Департамента земельных отношений администрации города Перми - Ш. (действующей на основании доверенности), ГКУ ПК "Ц" - М.А.ВБ. (действующей на основании доверенности), в отсутствие представителей ИП М.А.ВА. (извещен надлежащим образом посредством функционала ЕИС в сфере закупок в порядке, предусмотренном п. 1 ч. 8 ст. 105 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о закупках),

рассмотрев жалобу ИП М.А.ВА. (далее - Заявитель) на действия земельных отношений администрации города Перми (далее - Заказчика), ГКУ ПК "Ц" (далее - Уполномоченное учреждение) при проведении открытого аукциона в электронной форме на оказание услуг по переводу технических дел в электронный вид (изв. N 0356500001426006490),

Заявитель полагает, что нормы Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о закупках) нарушены действиями Заказчика, Уполномоченного учреждения.

Уведомлением Пермского УФАС России рассмотрение жалобы было назначено на 06.08.2026 г. на 11:00.

С целью принятия решения по доводам жалобы Комиссией был объявлен перерыв до 07.08.2026 г.

В ходе рассмотрения жалобы и в ходе проведения внеплановой проверки, осуществленной Комиссией Пермского УФАС России в соответствии с ч. 3 ст. 99 Закона о закупках установлено следующее.

Согласно извещению, Заказчиком, Уполномоченным учреждением проводился открытый аукцион в электронной форме на оказание услуг по переводу технических дел в электронный вид.

В соответствии с извещением о проведении электронного аукциона:

1) извещение о проведении электронного аукциона размещено в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС в сфере закупок) - 27.07.2026 г.

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) - открытый аукцион в электронной форме;

3) начальная максимальная цена контракта - 2 175 300,00 руб.;

4) дата окончания подачи заявок - 04.08.2026 г.

В материалах жалобы Заявитель сообщает, что под видом закупки услуг по сканированию заказчик обязывает исполнителя администрировать государственную информационную систему персональных данных (ИСУЗ), интегрированную с Росреестром, СФР, ЗАГС, ГИС ГМП, предоставляя права администратора БД всему электронному архиву (п. 8.6.8 ТЗ).

Кроме того, Заявитель указывает, что оцифровку (сканирование) технических дел - типографская/архивная деятельность, требующая наличия промышленных сканеров.

Администрирование баз данных, ведение справочников и сопровождение программного обеспечения ИСУЗ - профессиональная ИТ-деятельность регионального масштаба, требующая штата программистов и системных администраторов с глубоким знанием стека Caseberry/C#/PostgreSQL. По мнению ИП М.А.ВА., такое объединение нарушает часть 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, так как необоснованно ограничивает круг участников только теми организациями, которые одновременно обладают парком дорогостоящего сканирующего оборудования и профильным ИТ-отделом, тем самым исключая из закупки узкоспециализированные архивные компании.

Заявитель также указывает, что администрирование ИСУЗ (на платформе Caseberry) и Электронного архива технических дел с высокой вероятностью уже закреплено за иными лицами - разработчиком платформы или специализированным ИТ-подрядчиком по действующим контрактам технической поддержки. По мнению ИП М.А.ВА., возложение на победителя аукциона обязанностей по ведению справочников (п. 8.5 ТЗ), администрированию БД и сопровождению ПО (п. 8.6.8 ТЗ) приведет к невозможности исполнения контракта из-за конфликта прав доступа, нарушения условий ранее заключенных договоров и риска потери данных при параллельной работе двух независимых организаций в одной базе данных.

Заказчик, Уполномоченное учреждение с доводами, изложенными в жалобе Заявителя не согласны, просит признать жалобу необоснованной, поскольку предметом закупки является перевод бумажных дел в электронный вид и их размещение в архиве (раздел 7 ТЗ). Доступ к серверам Росреестра или СФР исполнитель не получает; раздел 5 ТЗ описывает архитектуру системы лишь для общего понимания контекста. Исполнитель работает через клиентское приложение Windows x86 исключительно со своим сегментом данных. Требования к защите информации установлены п. 11.4 ТЗ и п. 12.3 - 12.4 проекта контракта. Согласно ч. 4 ст. 6 ФЗ N 152-ФЗ, лицо, обрабатывающее данные по поручению оператора, не обязано иметь собственные лицензии сверх тех, что требуются оператору-госоргану. Объединение наполнения архива и администрирования базы данных обосновано технологической необходимостью: невозможно разместить электронную копию дела в базе данных без ввода атрибутивной информации и управления справочниками (пп. 8.5, 8.6.8 ТЗ).

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона о закупках Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 42 Закона о закупках при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее информацию в том числе о наименовании объекта закупки, информация (при наличии), предусмотренная правилами использования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, установленными в соответствии с частью 6 статьи 23 настоящего Федерального закона, указание (в случае осуществления закупки лекарственных средств) на международные непатентованные наименования лекарственных средств или при отсутствии таких наименований химические, группировочные наименования.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать следующие электронные документы: описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пп. 1, 2 ч. 1 ст. 33 Закона о закупках заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами:

1) в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак в следующих случаях:

а) сопровождение такого указания словами "или эквивалент";

б) несовместимость товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимость обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком;

в) осуществление закупки запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование;

г) осуществление закупки медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания, необходимых для назначения пациенту по медицинским показаниям (индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии, которое фиксируется в медицинской документации пациента и журнале врачебной комиссии. Перечень указанных медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания и порядок его формирования утверждаются Правительством Российской Федерации;

2) использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в таком описании должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

В соответствии с пп. 6 - 7, 12 ч. 1 ст. 42 Закона о закупках при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее информацию о количестве (за исключением случая, предусмотренного частью 24 статьи 22 настоящего Федерального закона), единице измерения и месте поставки товара (при осуществлении закупки товара, в том числе поставляемого заказчику при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг), об объеме (за исключением случая, предусмотренного частью 24 статьи 22 настоящего Федерального закона), о единице измерения (при наличии) и месте выполнения работы или оказания услуги, требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частью 1 статьи 31 настоящего Федерального закона, требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частями 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, и исчерпывающий перечень документов, подтверждающих соответствие участника закупки таким требованиям, а также требование, предъявляемое к участникам закупки в соответствии с частью 1.1 статьи 31 настоящего Федерального закона (при наличии такого требования).

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о закупках извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать электронной документ с описанием объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о закупках при применении конкурентных способов, при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 4, 5, 18, 30, 42, 49, 54 и 59 части 1 статьи 93 настоящего Федерального закона, заказчик устанавливает следующие единые требования к участникам закупки: соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

В соответствии со структурированной формой извещения предметом контракта является перевод в электронный вид технических дел и размещение в электронном архиве технических дел по коду ОКПД2 63.11.11.000 (идентификатор 219635016).

В соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ (ред. от 26.07.2026) "О персональных данных" (далее - ФЗ N 152) Оператор вправе поручить обработку персональных данных другому лицу с согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом, на основании заключаемого с этим лицом договора, в том числе государственного или муниципального контракта, либо путем принятия государственным органом или муниципальным органом соответствующего акта (далее - поручение оператора). Лицо, осуществляющее обработку персональных данных по поручению оператора, обязано соблюдать принципы и правила обработки персональных данных, предусмотренные настоящим Федеральным законом, соблюдать конфиденциальность персональных данных, принимать необходимые меры, направленные на обеспечение выполнения обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. В поручении оператора должны быть определены перечень персональных данных, перечень действий (операций) с персональными данными, которые будут совершаться лицом, осуществляющим обработку персональных данных, цели их обработки, должна быть установлена обязанность такого лица соблюдать конфиденциальность персональных данных, требования, предусмотренные частью 5 статьи 18 и статьей 18.1 настоящего Федерального закона, обязанность по запросу оператора персональных данных в течение срока действия поручения оператора, в том числе до обработки персональных данных, предоставлять документы и иную информацию, подтверждающие принятие мер и соблюдение в целях исполнения поручения оператора требований, установленных в соответствии с настоящей статьей, обязанность обеспечивать безопасность персональных данных при их обработке, а также должны быть указаны требования к защите обрабатываемых персональных данных в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в том числе требование об уведомлении оператора о случаях, предусмотренных частью 3.1 статьи 21 настоящего Федерального закона.

В соответствии с ч. 3 ст. 6 ФЗ N 152 лицо, осуществляющее обработку персональных данных по поручению оператора, не обязано получать согласие субъекта персональных данных на обработку его персональных данных.

Комиссией установлено, что предметом закупки согласно п. 2.1 Приложению к контракту (далее - Техническое задание, ТЗ) является именно перевод технических дел в электронный вид.

Пункт 8.6.8 ТЗ предоставляет исполнителю права на уровне прикладного программного обеспечения (размещение электронных копий, ввод и исправление атрибутивной информации, удаление ошибочно созданных записей), необходимые для выполнения обязанностей по разделу 7 ТЗ. Данные полномочия не являются правами системного администратора (root/sysadmin) серверов региональной инфраструктуры.

Раздел 5 ТЗ носит справочно-информационный характер и описывает архитектуру ИСУЗ, но не наделяет победителя аукциона прямым доступом к модулям Росреестра, СФР или ЕГР ЗАГС.

Исполнитель взаимодействует только с техническим делом конкретного департамента через закрытый контур клиентского приложения (п. 8.1 ТЗ). Обязанности по защите ПДн регламентированы разделом 11 ТЗ и проектом контракта, что соответствует требованиям ст. 33 Закона N 44-ФЗ и исключает неопределенность рисков для участника.

Кроме того, Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - ФЗ N 99-ФЗ) и другие нормативные правовые акты не содержат каких-либо требований о наличии у лица, осуществляющего обработку персональных данных специальной правоспособности.

Вместе с этим, Комиссия разграничивает понятия "Администрирование СУБД" (управление учетными записями пользователей на уровне сервера ОС, настройка резервного копирования кластера PostgreSQL) и "Наполнение электронного архива". Исполнителю предоставлены права исключительно прикладного уровня внутри клиентского приложения Windows x86 (п. 8.1 ТЗ), что исключает необходимость получения лицензий ФСБ России на криптографию или ФСТЭК России на техническую защиту конфиденциальной информации согласно ФЗ N 99-ФЗ.

Исходя из вышеизложенного, следует, что описание объекта закупки не влечет предоставления избыточного административного доступа ко всем государственным ресурсам края и соответствует нормам ст. 33, 8 Закона о закупках и ст. 6 ФЗ N 152-ФЗ, следовательно, данный довод Заявителя признается необоснованным.

Комиссия исходит из того, что разделение лота на "сканы" и "БД" возможно только в том случае, если результат первой услуги имеет самостоятельную потребительскую ценность без второй. В настоящем деле это исключено по следующим причинам:

Согласно разделу 5 и пункту 8.6.8 ТЗ, результатом работы является не графический файл сам по себе, а запись в реляционной базе данных (СУБД PostgreSQL или MS SQL Server).

Исходя из извещения и приложениям к нему, электронный архив представляет собой структурированную базу данных, где каждому физическому тому соответствует цифровая карточка (объект БД). К этой карточке привязывается бинарный объект (файл скана).

Размещение документа в электронном архиве технически невозможно без создания записи в СУБД, генерации уникального идентификатора (GUID) дела и заполнения полей классификаторов (п. 8.5 ТЗ). Если Исполнитель передаст Заказчику папку с PDF-файлами без внесения метаданных в структуру ИСУЗ, указанные файлы не достигнут конечного результата, предусмотренного пунктом 1.6 Технического задания. Без внесения метаданных графические образы документов остаются набором несистематизированных данных, которые не могут быть приняты Заказчиком как надлежащее исполнение обязательств по наполнению электронного архива. Таким образом, ввод атрибутивной информации является не "сопровождением инфраструктуры", а техническим условием помещения файла в хранилище.

В соответствии с пунктом 1.6 и разделом 7 Технического задания, объектом закупки является не процесс механической оцифровки документов, а достижение конкретного конечного результата: формирование информационного ресурса в виде электронного дела, размещенного в базе данных ведомственной информационной системы и обладающего признаками индексации и идентификации, необходимыми для его учета и поиска.

Как сообщалось ранее, согласно п. 2 ст. 33 Закона о закупках, Заказчик вправе самостоятельно определять способ описания объекта закупки через функциональные характеристики и итоговый результат. Для реализации возложенных на Департамент земельных отношений государственных полномочий понятие "оцифрованное дело" тождественно понятию "учетная единица", сведения о которой должны быть доступны в системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).

Действия по созданию записи в СУБД, генерации уникального идентификатора (GUID) дела, заполнению полей классификаторов и ведению справочников являются необходимым условием трансформации графического образа документа в машиночитаемые данные. Без выполнения указанных операций файл формата PDF/IMG не приобретает свойств поискового объекта внутри ИСУЗ.

Следовательно, указанные работы не образуют самостоятельного вида деятельности по администрированию ИТ-инфраструктуры регионального масштаба, а представляют собой функционально связанную часть единого производственного цикла по переводу документов в электронный вид, без которого предмет контракта признается невыполненным.

Кроме того, в соответствии протоколом подведения итогов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от 04.08.2026 N ИЭА было подано 4 заявки, все из которых были признаны соответствующими извещению и приложениям к нему.

Исходя из вышеизложенного, довод Заявителя признается необоснованным. Объект закупки сформирован правомерно, объединение работ обусловлено функциональной связью процессов.

В соответствии со ст. 105 Закона о закупках, лицо, подавшее жалобу, несет процессуальную обязанность доказать факт нарушения своих прав и законных интересов, а также несоответствие действий заказчика требованиям законодательства.

В материалах жалобы отсутствуют документальные доказательства существования контрактов, предусматривающих выполнение иным лицом того же объема работ именно в отношении тех же массивов "технических дел", которые являются предметом данной закупки.

Доводы Заявителя носят исключительно предположительный характер. В силу принципов арбитражного и административного процесса недоказанные предположения не могут служить основанием для признания действий заказчика незаконными. Комиссия не обладает полномочиями проводить аудит всей ИТ-инфраструктуры Администрации города Перми за пределами конкретной закупочной процедуры.

Комиссия принимает во внимание пояснения Заказчика, согласно которым действующие контракты, предусматривающие выполнение другим подрядчиком того же объема услуг в отношении тех же технических дел, отсутствуют.

Пункты 7.1.4, 8.5 и 8.6.8 Технического задания возлагают на исполнителя обязанности исключительно в рамках прикладного уровня использования информационной системы.

Исполнитель работает через предоставленное клиентское приложение Windows x86 под учетной записью с ограниченным набором прав (ввод данных, классификация). Доступа к управлению серверной инфраструктурой СУБД, изменению программного кода Caseberry или настройке региональной сервисной шины СМЭВ документация от исполнителя не требует.

Конфликт прав доступа возникает только при одновременном изменении одной и той же структуры данных (например, когда один подрядчик меняет схему таблиц БД, а другой пытается внести туда записи). В данном случае функции распределены: действующий ИТ-подрядчик отвечает за работоспособность кода (Development & Administration), а новый исполнитель - за наполнение этого кода информацией (Content Management). Эти процессы технологически совместимы и не исключают друг друга.

Заявитель просит истребовать копии действующих контрактов между Департаментом и разработчиком Caseberry. Однако Заявитель не указал, какое конкретное требование Закона о закупках нарушается самим фактом наличия таких гипотетических контрактов. Статьи 8, 33 и 64 Закона о закупках регулируют описание объекта закупки и требования к участникам, но не обязывают Заказчика расторгать все иные хозяйственные договоры перед объявлением новой закупки на смежную тему.

Кроме того, Комиссия отмечает, что платформа "Caseberry" включена в Единый реестр российских программ для ЭВМ и баз данных (приказ Минцифры России от 23 августа 2021 года N 871 "О формировании и ведении единого реестра российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных и единого реестра программ для электронных вычислительных машин и баз данных из государств - членов Евразийского экономического союза, за исключением Российской Федерации"). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.11.2015 N 1236 установлен запрет на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд при наличии российского аналога. Согласно Указу Президента РФ от 30.03.2022 N 166, на государственные органы возложена обязанность по обеспечению перехода на преимущественное использование отечественного программного обеспечения. Наличие у Заказчика действующего контракта с правообладателем ("разработчиком") на техническую поддержку или развитие уже приобретенного отечественного ПО является выполнением требований законодательства об импортозамещении. Данный контракт обеспечивает функционирование имеющейся лицензии, в то время как предметом настоящей закупки является наполнение этой системы новым контентом (оцифрованными делами). Таким образом, указанные контракты имеют разные предметы, не дублируют друг друга и направлены на исполнение различных обязанностей Заказчика.

Исходя из вышеизложенного довод Заявителя признается необоснованным. Утверждение о дублировании функций носит вероятностный характер и опровергнуто пояснениями Заказчика об отсутствии параллельных обременений на те же массивы данных. Потребность департамента в переводе вновь поступающих физических дел в электронный вид является самостоятельной хозяйственной потребностью. Риски конфликтов доступа к базам данных не подтверждены доказательствами и нормативно предотвращены разграничением уровней доступа в самом Техническом задании (работа через клиентское приложение без доступа к серверам).

На основании изложенного, Комиссия приходит к необоснованности данной жалобы, обратного в адрес Комиссии представлено не было.

Также необходимо отметить, что доказательств того, что спорные положения извещения и приложений к нему не позволили участнику подать заявку Комиссии не представлено.

Кроме того, установлено, что Заявителем не подавались запросы на разъяснения положений извещения о проведении закупки.

При этом Заявителем не была обеспечена явка своего представителя на заседание Комиссии, а также, в соответствии ч. 4 ст. 106 Закона о закупках не представлены доказательства в подтверждение обоснованности рассматриваемого довода жалобы, иного не доказано.

На основании статей 99, 106 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Комиссия,

Признать жалобу ИП М.А.ВА. на действия Департамента земельных отношений администрации города Перми, ГКУ ПК "Ц" при проведении открытого аукциона в электронной форме на оказание услуг по переводу технических дел в электронный вид (изв. N 0356500001426006490) необоснованной.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.