Укрупнение лота в закупках по 44-ФЗ: когда ФАС признаёт это ограничением конкуренции?

Объединить несколько закупок в одну — логичное с точки зрения администрирования решение. Один контракт вместо пяти, один поставщик вместо нескольких, одна приёмка. Меньше документов, меньше процедур, меньше головной боли. Именно так заказчики обычно объясняют укрупнение лотов — и именно поэтому антимонопольные органы смотрят на это с подозрением.

Удобство заказчика само по себе не является основанием для формирования лота. Часть 3 статьи 17 Закона №135-ФЗ запрещает ограничение конкуренции путём включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с теми, поставки которых являются предметом торгов. Это не рекомендация — это запрет, за нарушение которого предусмотрена административная ответственность.

Три объекта, один лот — и предписание ФАС

ФАС России в решении от 09.09.2024 по делу №24/44/99/163 рассмотрел закупку, в которую были объединены проектно-изыскательские и строительные работы на трёх объектах: распределительной подстанции, водопроводных сетях и газопроводе. Логика заказчика понятна: все три объекта находятся на одной территории, работы проводятся в один период, удобнее иметь одного подрядчика.

Антимонопольный орган эту логику не принял. Включённые в лот работы не обладают однородностью и не имеют технологической взаимосвязи. Проектирование и строительство подстанции, водопровода и газопровода — это разные виды работ, требующие разных компетенций, лицензий и специализации. Объединение в один лот создаёт дополнительную финансовую и кадровую нагрузку на исполнителя и сокращает число потенциальных участников до тех немногих, кто способен выполнить всё сразу.

Именно в этом суть нарушения: не в том, что заказчик хотел удобства, а в том, что удобство заказчика достигается за счёт сужения конкуренции.

174 учреждения, 494 объекта, одна закупка

Масштаб укрупнения сам по себе может стать доказательством нарушения. ФАС России в серии решений от 13.06.2024 по делам №№28/06/105-1475/2024 — 28/06/105-1488/2024 признал незаконным формирование совместной закупки на техническое обслуживание лифтового оборудования в 174 медицинских учреждениях на 494 объектах города Москвы и Московской области.

Антимонопольный орган констатировал: такое объединение привело к увеличению начальной максимальной цены контракта, суммы обеспечения заявок и исполнения контракта, а также цены исполненного контракта, представляемого в соответствии с постановлением Правительства №2571. Одновременное нахождение специалистов на сотнях объектов накладывает на исполнителя кадровую нагрузку, которую способны выдержать единицы участников рынка. До формирования совместной закупки каждое учреждение проводило отдельные закупки — это и было правильной практикой.

Здесь показателен не только факт нарушения, но и механизм его выявления. Ретроспективный анализ показал: раньше была конкуренция, после укрупнения она исчезла. Это само по себе — доказательство ограничения конкуренции.

Критерии законного объединения в лот

Судебная практика выработала критерии, при наличии которых объединение товаров, работ или услуг в один лот признаётся допустимым. Они сформулированы в ряде постановлений арбитражных судов и сводятся к следующему.

Первый критерий — необходимость использования оборудования как единого комплекса или единой технологической цепочки. Если закупаемые товары или работы функционируют только совместно и их разделение на отдельные лоты лишено практического смысла — объединение оправдано.

Второй — направленность на предотвращение несовместимости и ненадлежащей работы комплекса. Если закупать компоненты у разных поставщиков означает риск их несовместимости, и этот риск реален и документально подтверждён — это аргумент в пользу единого лота.

Третий — однородность по потребительскому назначению. Товары, аналогичные и взаимозаменяемые, могут объединяться в один лот без ущерба для конкуренции — при условии, что это объединение не создаёт необоснованных барьеров для участия.

Четвёртый — функциональная связь, обусловленная достижением единой цели. Если работы направлены на получение единого результата и их разделение технически невозможно или нецелесообразно — объединение допустимо.

Приморский УФАС в решении от 18.09.2024 по делу №025/06/49-921/2024 применял именно эти критерии при оценке правомерности формирования лота. Ни один из них не является достаточным сам по себе — важна совокупность и конкретные обстоятельства закупки.

Охрана плюс уборка снега: когда в лот попадает лишнее?

Укрупнение лота — это не всегда объединение нескольких самостоятельных закупок. Иногда нарушение проявляется в том, что в предмет одного контракта включают работы или услуги, функционально не связанные с основным предметом.

Красноярский УФАС в решении от 21.10.2021 по делу №024/06/105-2597/2021 рассмотрел закупку услуг охраны земельного участка. В техническом задании среди требований к исполнителю оказалась обязанность в зимнее время очищать дороги от снега с его вывозом. Антимонопольный орган констатировал: услуги по очистке дорог функционально и качественно не связаны с предметом закупки — охраной. Включение этой обязанности в предмет контракта нарушает статьи 33 и 64 Закона №44-ФЗ. Примечательно, что эта обязанность не была предусмотрена и в проекте контракта — то есть возникла только в техническом задании, что само по себе является дополнительным нарушением.

Этот пример показывает: укрупнение лота происходит не только на уровне стратегического планирования закупок, но и на уровне конкретного технического задания — когда к основному предмету добавляют сопутствующие обязанности, не имеющие к нему прямого отношения.

Как правильно обосновать объединение?

Законодательство не устанавливает специального порядка обоснования формирования лотов. Это означает, что заказчик должен самостоятельно выстраивать аргументацию — и делать это заранее, а не в момент рассмотрения жалобы.

Практика показывает: наиболее убедительным является обоснование, опирающееся на технологическую документацию, проектные решения или заключения специалистов, подтверждающих неразрывность объединяемых работ или товаров. Ссылка на удобство администрирования, экономию времени или снижение транзакционных издержек — аргументы, которые антимонопольные органы не принимают.

Выстроить правильную логику формирования лота и документально её зафиксировать — задача, которая требует понимания не только норм закона, но и правоприменительной практики. На программах Центра «Закон.гуру» этот вопрос разбирается на конкретных делах — в том числе тех, где заказчикам удавалось защитить укрупнённые лоты, и тех, где не удавалось.

Итог

Укрупнение лота — не административное удобство, а правовое решение, которое должно быть обосновано. Технологическая и функциональная связь между объединяемыми позициями — необходимое условие, а не желательное. Отсутствие этой связи превращает экономию на процедурах в нарушение антимонопольного законодательства с предсказуемыми последствиями: предписание, штраф, отмена процедуры. В отдельных случаях — признание контракта недействительным.

Подробнее — на программах Центра «Закон.гуру».

Подписывайтесь на канал Центра «Закон.гуру»:
— в ТГ: https://t.me/zakon_guru_tg
— в ВК: vk.com/im/channels/-230744123