Решение Белгородское УФАС России от 05.02.2026 N 031/10/18.1-28/2026

Комиссия Белгородского УФАС России по рассмотрению жалоб в порядке, предусмотренном ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", (далее соответственно - Комиссия, Закон о защите конкуренции) в составе:

председатель Комиссии <...>

члены Комиссии: <...>,

после перерыва, объявленного 04.02.2026, в присутствии представителя министерства природопользования Белгородской области <...>, в присутствии посредством ВКС представителя муниципального бюджетного учреждения "С" <...>, рассмотрев жалобу (дело N 31/10/18.1-28/2026) муниципального бюджетного учреждения "С" на действия организатора торгов - министерства природопользования Белгородской области при проведении аукциона на право пользования участком недр местного значения "Незнамовский-5" (извещение N 22000113460000000050 опубликовано на официальном сайте Российской Федерации torgi.gov.ru),

В Белгородское УФАС России в соответствии со ст. 18.1 Закона о защите конкуренции поступила жалоба муниципального бюджетного учреждения "С" (далее - МБУ "С", Заявитель) на действия организатора торгов - министерства природопользования Белгородской области (далее -Организатор торгов, Министерство) при проведении аукциона на право пользования участком недр местного значения "Незнамовский-5" (извещение N 22000113460000000050 опубликовано на официальном сайте Российской Федерации torgi.gov.ru).

В жалобе заявитель указывает, что согласно координатного описания пространственных границ предлагаемого к использованию участка недр, территория недропользования соответствует территориальной зоне ПЛ1 - зоне для размещения природного ландшафта. Организация аукциона на право пользования участком недр в целях разработки карьера, разведки и добычи полезных ископаемых в пределах земель, расположенных в территориальной зоне Пл1, нарушает установленный в соответствии с положениями земельного и градостроительного законодательства правовой режим использования таких земель.

Организатор торгов представил письменные возражения на жалобу, из которых следует, что Министерство, являясь уполномоченным органом, организует проведение аукционов на право пользования участками недр местного значения на территории Белгородской области и осуществляет выдачу лицензий на пользование участками недр местного значения на территории Белгородской области (пункты 2.3.5 и 2.3.6 Положения о министерстве, утвержденное постановлением Правительства Белгородской области от 20.12.2021 N 621-пп).

Верховный суд Российской Федерации в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 27.11.2024 N 304-ЭС24-12917 по делу N А27-1592/2023В указал, что в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр (часть 1 статьи 7 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", далее - Закон о недрах).

Согласно части 4 статьи 7 Закона о недрах пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Пунктом 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлено, что земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных Земельным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Из анализа приведенных норм, правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2406.2014 N 1314-0, постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19.06.2006 N 15737/05, следует, что горный отвод и земельный участок над ним - это самостоятельные объекты права и, обладая правом на пользование недрами в границах определенного горного отвода, обладатель лицензии не наделен правом владения, пользования, распоряжения земельными участками, расположенными в этих границах.

В этой связи лицензия на право пользования недрами является лишь основанием для последующего оформления земельного участка в целях недропользования при соблюдении определенных условий и требований, а не документом, подтверждающим правомочия владения, пользования и распоряжения земельным участком, расположенным в границах горного отвода.

На заседании Комиссии представитель Заявителя доводы жалобы поддержал, указал, что проведение аукциона нарушает законодательство, просил аннулировать аукцион на право пользования участком недр.

Представитель Организатора торгов возражал против доводов жалобы, поддержал письменные возражения, просил в удовлетворении жалобы отказать.

Рассмотрев материалы жалобы, заслушав представителей Заявителя, Организатора торгов, Комиссия приходит к следующим выводам.

19.12.2025 официальном сайте Российской Федерации torgi.gov.ru Организатором торгов размещено извещение о проведении аукциона в электронной форме на право пользования участком недр местного значения "Незнамовский-5". Предмет торгов - "Участок недр местного значения "Незнамовский-5".

Аукцион проводится в соответствии с Законом о недрах и постановлением Правительства РФ от 28.12.2021 N 2499 "О порядке проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения".

Согласно части 2 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

В силу положений Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 ЗК РФ).

Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 ГрК РФ границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 ГрК РФ.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 ГрК РФ, пункт 2 статьи 7 ЗК РФ). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 ГрК РФ порядке (часть 6 статьи 37 ГрК РФ).

В рамках, утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В случае расположения земельного участка на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется на основании решения, принимаемого в соответствии с федеральными законами (части 3, 5 статьи 37 ГрК РФ).

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. N П/0412.

Статья 5 ЗК РФ к правообладателям земельных участков относит собственников земельных участков (лица, являющиеся собственниками земельных участков), землепользователей (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования), землевладельцев (лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения) и арендаторов (лица, владеющие земельными участками по договору аренды, договору субаренды).

В пункте 1 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14.11.2018, указано, что исходя из положений пункта 4 статьи 37 ГрК, пункта 3 статьи 85 ЗК РФ правообладатель земельного участка свободен в выборе основных и вспомогательных видов разрешенного использования такого земельного участка в пределах, предусмотренных градостроительным регламентом (при условии соблюдения технических регламентов), и вправе осуществлять указанное правомочие самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований.

Из содержания подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7, статьи 85 ЗК РФ, пункта 9 статьи 1, частей 1, 2 статьи 37 ГрК РФ следует, что разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке (пункт 3 Обзора).

На основании указанных норм права и разъяснений о их применении следует прийти к выводу, что правомочие по изменению вида разрешенного использования реализуется указанными лицами (статья 5 ЗК РФ) и необходимо для определения правового режима использования ими земельного участка, поскольку возможные виды деятельности на земельном участке для них регламентируются именно градостроительными регламентами.

Законом о недрах установлен разрешительный порядок пользования недрами: предоставление участка недр в пользование (в виде горного отвода - геометризованного блока недр) оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование участком недр (статьи 7 и 11).

Согласно пункту 4 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Условия использования определяются не градостроительными регламентами, а условиями лицензии и законодательством о недрах.

В силу части 5 статьи 12 Закона о недрах условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменение этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Таким образом, из анализа земельного и градостроительного законодательства, законодательства о недропользовании следует, что использование земельных участков для добычи полезных ископаемых может осуществляться только в соответствии с Законом о недрах.

Земельные участки для добычи полезных ископаемых предоставляются в аренду в особом порядке (без учета градостроительного регламента территориальной зоны), а условия использования земельного участка определены лицензией на право пользования недрами.

Кроме того, Заявитель доказательств и пояснений о нарушении его прав в связи с проведением рассматриваемого аукциона не представил.

Таким образом, доводы жалобы не находят своего подтверждения.

На основании вышеизложенного Комиссия, руководствуясь статьями 18.1, 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции",

Признать жалобу муниципального бюджетного учреждения "С" необоснованной.

Решение комиссии антимонопольного органа может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня принятия решения.