Бюджетные учреждения: выбор между 44-ФЗ и 223-ФЗ
Правовое положение бюджетных учреждений в контрактной системе отличается особой гибкостью, которая при неумелом использовании превращается в источник серьезных проблем. Формально эти организации не являются государственными или муниципальными заказчиками, но их нужды рассматриваются как соответствующие публичные нужды согласно пункту 3 части 1 статьи 1 и пункту 8.1 части 1 статьи 3 Закона N 44-ФЗ.
Эта особенность создает уникальную ситуацию: бюджетные учреждения получают возможность выбирать законодательство в зависимости от источника финансирования конкретной закупки. Однако воспользоваться этой возможностью можно только при соблюдении строгих процедурных требований.
Часть 1 статьи 15 Закона N 44-ФЗ устанавливает общее правило: бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий из бюджетов и иных средств в соответствии с 44-ФЗ. Это означает, что без принятия специальных решений учреждение применяет 44-ФЗ ко всем закупкам независимо от их источника финансирования.
Возможность перехода на 223-ФЗ предоставляет часть 2 статьи 15, которая выделяет три категории источников финансирования.
Первая включает средства, полученные в качестве дара, пожертвования, по завещанию, а также гранты от граждан, юридических лиц и международных организаций. Сюда же относятся субсидии (гранты), предоставляемые на конкурсной основе из бюджетов, если грантодателями не установлено иное.
Вторая категория охватывает средства при исполнении контракта в случае привлечения иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения обязательств учреждения.
Третья - средства от приносящей доход деятельности от физических и юридических лиц в рамках основных видов деятельности, за исключением средств от ОМС.
Особого внимания заслуживает толкование понятия "приносящая доход деятельность". Письма Минэкономразвития от 11.09.2013 N Д28и-1044 и N Д28и-1045 дают расширительную интерпретацию этого термина. Поскольку указания на источники финансирования в части 2 статьи 15 рассматриваются в системной связи, под "иной приносящей доход деятельностью" понимается деятельность, отличная от указанной в пунктах 1 и 2 той же части.
Такое толкование основано на том, что поступления по контрактам и гранты с точки зрения бухгалтерского учета также являются доходами от деятельности учреждения. В результате часть 2 статьи 15 позволяет закупки по 223-ФЗ за счет практически любых внебюджетных средств. Однако реализация этого права требует соблюдения жестких условий. Бюджетное учреждение должно утвердить и разместить в ЕИС положение о закупке, причем сделать это до начала календарного года. Положение утверждается органом-учредителем согласно пункту 6 части 3 статьи 2 Закона N 223-ФЗ, а применять его можно только в следующем после размещения году.
Письмо Минэкономразвития от 08.06.2016 N Д28и-1458 устанавливает дополнительное ограничение для вновь созданных учреждений. Даже если организация создана и утвердила положение о закупке в текущем году, применять 223-ФЗ она сможет только со следующего года. До этого момента необходимо руководствоваться исключительно 44-ФЗ.
В практике Центра «Закон.гуру» регулярно встречаются ситуации, когда руководители учреждений принимают решение о переходе на смешанный режим, не учитывая всех сложностей его применения. Это приводит к путанице в планировании, ошибкам в проведении процедур и, как следствие, к нарушениям законодательства.
Принципиальное значение имеет добровольность перехода на 223-ФЗ. Письма Минэкономразвития от 17.02.2016 N Д28и-351 подчеркивают: речь идет именно о праве, а не об обязанности применения 223-ФЗ. Бюджетное учреждение самостоятельно определяет целесообразность такого перехода с учетом специфики своей деятельности и планируемых закупок.
Если положение о закупке не принято, учреждение обязано руководствоваться 44-ФЗ при любых закупках согласно письму от 17.03.2016 N Д28и-687. Это создает ситуацию, когда отсутствие решения само по себе является решением в пользу более строгого законодательства. Дополнительную сложность создает требование части 3 статьи 15 Закона N 44-ФЗ о неизменности принятого решения в течение календарного года. Если учреждение определило, что конкретные закупки будут осуществляться по 223-ФЗ, изменить это решение до следующего года невозможно. Аналогично нельзя перейти с 44-ФЗ на 223-ФЗ в середине года.
Это требование заставляет тщательно планировать структуру закупок на весь год вперед, что не всегда возможно в условиях изменяющегося финансирования и потребностей учреждения.
Техническая сторона работы в смешанном режиме также представляет сложности. Письма Федерального казначейства от 20.02.2023 N 07-04-14/14-270 и от 07.03.2023 N 07-04-14/14-386 разъясняют: учреждения с переменным статусом должны регистрироваться в ЕИС с особыми полномочиями, проводить закупки в кабинете 44-ФЗ, а планирование и отчетность вести в кабинете 223-ФЗ.
Такая система создает дополнительную административную нагрузку и требует от специалистов учреждения глубокого понимания особенностей работы в двух информационных системах. Ошибки в техническом оформлении могут привести к нарушениям требований по размещению информации в ЕИС.
При принятии решения о переходе на смешанный режим необходимо учитывать не только потенциальные преимущества в виде упрощения процедур, но и существенное усложнение административного сопровождения закупочной деятельности. Автономные учреждения сталкиваются с похожими проблемами, но в обратном порядке - от 223-ФЗ к принудительному применению 44-ФЗ.