Национальный режим для поставщиков

Национальный режим в государственных закупках превратился в настоящий «минное поле» для поставщиков, где за каждой формальностью скрывается множество правовых рисков. Постановление Правительства Российской Федерации от 23.12.2024 № 1875 "О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее по тексту – Постановление № 1875) унифицировало правила применения защитных мер по Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее по тексту – Закон № 44-ФЗ) и Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее по тексту – Закон № 223-ФЗ).

Эта унификация принесла не только применение единых подходов, но и новые проблемы. Указанные проблемы эксперты Центра «Закон.гуру» ежедневно разбирают на корпоративных семинарах по закупкам и на курсе «Национальный режим в закупках». В рамках данной статьи остановимся на ключевых моментах, которые следует знать поставщику, выходящему на рынок госзакупок.

Понимание сути национального режима начинается с правильного определения самой закупки. Многие поставщики ошибочно полагают, что закупка ограничивается моментом выхода на торги и заключения контракта. Между тем закупка представляет собой комплексный процесс, охватывающий все действия заказчика от стадии планирования до полного завершения исполнения договора или контракта. Это имеет огромное значение для понимания временных рамок действия требований национального режима.

В частности, указанная в заявке страна происхождения товара не может быть изменена как при заключении контракта, так и при его исполнении, что прямо сказано в статье 14 Закона № 44-ФЗ и статье 3.1-4 Закона № 223-ФЗ. Отдельные поставщики совершают критическую ошибку, которая порой приводит к потере всего бизнеса (прим.: это не «фигура» речи, мы сталкивались с потерей нескольких десятков миллионов рублей из-за неправильно указанной страны происхождения товара в заявке), полагая, что сначала в заявке можно указать российское происхождение товара, заключить контракт, а затем поставить товар иного происхождения. Такой подход неминуемо ведет к серьезным правовым последствиям, поскольку заявка с момента признания ее соответствующей требованиям заказчика становится неотъемлемой частью контракта.

Правило о неизменности заявки действует даже в тех случаях, когда сведения из заявки не были перенесены в текст контракта или договора. Судебная практика изобилует примерами успешного расторжения контрактов заказчиками именно на основании несоответствия поставленного товара заявленному в заявке, что аргументируется как нарушение условий участия. Система «защитных мер», введенная Постановлением № 1875, строится на четких принципах. Документ содержит четыре приложения, определяющих режим закупок различных товаров.

Первое приложение устанавливает запреты, второе — ограничения, третье — минимальную обязательную долю закупок товаров российского происхождения, четвертое касается оценки уровня локализации одноразовых медицинских изделий. Примечательно, что третья защитная мера — преимущество — в отдельном приложении не выделена, поскольку действует по остаточному принципу для всех товаров, не включенных в первые два приложения.

Запрет представляет собой наиболее жесткую защитную меру, которая полностью исключает возможность допуска иностранного товара к участию в закупке. При включении товара в первое приложение к Постановлению № 1875 заказчик обязан отклонить любую заявку с иностранным товаром, независимо от привлекательности цены или качественных характеристик. Исключения из данного правила приведены в Постановлении № 1875 (наличие специального разрешения Минпромторга России на закупку иностранного товара, закупки на сумму до 300 тысяч рублей, случаи несовместимости товаров с имеющимся оборудованием и др.).

Заказчик обязан указать причину неприменения запрета в извещении о проведении закупки, что является обязательной информацией для участников и позволяет им принимать взвешенные решения об участии в процедуре.

Ограничение работает по принципу "второй лишний" и применяется к товарам из второго приложения Постановления № 1875. Механизм действия: при наличии в процедуре хотя бы одной заявки с российским товаром и надлежащим подтверждением страны происхождения все заявки с иностранными товарами подлежат безусловному отклонению. Важно понимать, что речь идет именно о надлежащем подтверждении — недостаточно просто написать "Россия" в заявке без соответствующих документов.

Если же в процедуре отсутствуют российские заявки с правильными документами, то допускаются все поданные предложения, включая иностранные. Эта особенность создает определенную непредсказуемость для участников закупок, поскольку исход зависит от состава конкретных конкурентов.

Преимущество как самая мягкая защитная мера предоставляет российским товарам пятнадцатипроцентную преференцию при сравнении ценовых предложений. Механизм работает следующим образом: при оценке заявок российский товар условно получает скидку 15%, но контракт заключается по первоначально предложенной цене без учета этой скидки. Например, если участник с китайским товаром предложил 90 рублей, а участник с российским товаром предложил 100 рублей, то при применении преференции российская цена условно становится 85 рублей, побеждает российский поставщик, но контракт заключается на 100 рублей.

Документальное подтверждение страны происхождения товара осуществляется через различные модели, каждая из которых имеет свои особенности.

Реестровая модель

Реестровая модель применяется для товаров, включенных в перечни запретов и большинства ограничений, а также для программного обеспечения. Эта модель требует предоставления в заявке участника действующей записи из реестра российской промышленной продукции или из евразийского реестра промышленной продукции, формируемого в соответствии с Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 23.11.2020 № 105 "Об утверждении Правил определения страны происхождения отдельных видов товаров для целей государственных (муниципальных) закупок" (далее - Решение ЕЭК № 105).

При использовании реестровой модели заказчиком осуществляется проверка срока действия записи. Реестровая запись должна быть действительной не только на момент подачи заявки, но и на протяжении всего периода исполнения контракта. Это одна из наиболее частых и дорогостоящих ошибок поставщиков. Ситуация, когда в момент подачи заявки реестровая запись действовала, а к моменту поставки товара перестала действовать, создает серьезные проблемы с исполнением контракта и рассматривается как предпринимательский риск поставщика. Просто заключить дополнительное соглашение об изменении реестрового номера в контракте не получится, особенно если речь идет о контракте, заключенном по Закону № 44-ФЗ, даже если тот же товар того же производителя будет заново зарегистрирован в реестре, но номер реестровой записи поменяется. Это требует от поставщика предельной внимательности при подготовке тендерного предложения. Такие риски, к сожалению, не всегда просчитываются тендерными специалистами поставщика, в том числе (и особенно теми), которые работают на аутсорсе. Как уже было указано выше, именно такие проблемы разбираются экспертами Центра «Закон.гуру» на корпоративных семинарах. Прохождение обучения позволяет не попасть на неприятности, которые на поверхности не столь очевидны.

Участие в госзакупках требует от поставщика детального изучения различных нормативных актов в их взаимосвязи. Например, согласно статье 3 Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" российская промышленная продукция должна одновременно соответствовать трем обязательным условиям:

- быть произведенной на территории Российской Федерации;

- соответствовать критериям, установленным в Постановлении Правительства Российской Федерации от 17.07.2015 № 719 "О подтверждении производства российской промышленной продукции" (далее по тексту – Постановление № 719);

- быть внесенной в реестр российской промышленной продукции.

Распространенной ошибкой участников является убеждение, что наличие товара в реестре автоматически означает его российское происхождение. На самом деле включение в реестр — лишь одно из трех необходимых условий. Ключевым является соответствие критериям Постановления № 719, которое определяет, может ли конкретный товар считаться российской промышленной продукцией в конкретный момент времени.

Постановление № 719 устанавливает несколько основания для включения продукции в реестр: наличие специального инвестиционного контракта, наличие акта экспертизы Торгово-промышленной палаты, наличие сертификата СТ-1. Каждое из оснований также имеет свои особенности применения и влияет на необходимость предоставления участником закупки сведений о баллах локализации.

Система баллов локализации представляет собой оценку технологических операций, выполняемых на территории Российской Федерации в процессе производства товара. Количество необходимых баллов устанавливается в приложении к Постановлению № 719 и постоянно изменяется в зависимости от развития отечественных производственных мощностей и изменения приоритетов промышленной политики. Минпромторг России вносит изменения в Постановление № 719 с завидной регулярностью. Эта динамичность требований создает дополнительные вызовы для поставщиков и производителей при планировании участия в госзакупках.

Особую категорию составляют товары, включенные в реестр на основании специальных инвестиционных контрактов. Для таких товаров требования по количеству баллов локализации не действуют, поскольку специальный инвестиционный контракт позволяет производителю не соблюдать требования Постановления № 719 на условиях, заключенных в рамках этого контракта. Найти такие товары в реестре легко — в графе "Основание включения" должно быть указано "СПИК".

В Постановлении № 1875 существует два варианта подтверждения страны происхождения товара: реестровая запись + справка о наличии специального инвестиционного контракта либо реестровая запись + баллы локализации. Справка о специальном инвестиционном контракте должна быть подписана стороной этого контракта, то есть производителем, а не поставщиком.

Работа с евразийским реестром промышленной продукции требует понимания международного права и особенностей ведения реестра Евразийской экономической комиссией. Евразийский реестр ведется на основании Решения ЕЭК № 105 и может использоваться только для товаров, произведенных в Республике Беларусь, Республике Армения, Республике Казахстан, Кыргызской Республике. Российские производители не могут использовать евразийские записи для подтверждения происхождения своих товаров.

Некоторые недобросовестные производители пытаются зарегистрировать свои товары в Беларуси, чтобы попасть в евразийский реестр с менее жесткими требованиями. Такие схемы легко выявляются заказчиками, поскольку фактическое место производства остается в России. Дополнительную сложность создает тот факт, что евразийский реестр ведется по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза, которая кардинально отличается от российского классификатора ОКПД2.

Декларативная модель

Декларативная модель подтверждения применяется к товарам под преимуществом и к отдельным категориям продуктов питания из второго приложения Постановления № 1875 (позиции 434-465).

Участник самостоятельно декларирует страну происхождения в свободной форме, но должен быть готов подтвердить заявленное происхождение всеми необходимыми документами. Кажущаяся простота этой модели обманчива — формальное указание "Российская Федерация" без фактического обоснования создает серьезные правовые риски.

Страна происхождения товара — юридически значимый термин, закрепленный в Договоре о Евразийском экономическом союзе. Согласно этому документу, страной происхождения считается страна, в которой товар подвергся достаточной обработке или был произведен. Проблемы возникают при поставке многокомпонентных товаров, когда отдельные компоненты могут иметь разное происхождение.

Типичный пример — автоматизированное рабочее место, включающее монитор китайского производства. Нельзя просто указать российское происхождение всего комплекса, если значительная его часть произведена за границей. Особую сложность создают товары, подлежащие прослеживаемости согласно Налоговому кодексу РФ. Если монитор пересекал границу таможенного союза, он должен иметь номер товарной партии, который необходимо отразить в электронных документах о приемке, что может выявить реальное происхождение товара.

Курьезные случаи возникают при попытках декларировать российское происхождение товаров, которые в принципе не могут производиться на территории России. Классический пример — бананы, которые некоторые участники умудряются объявлять российскими. Хотя бананы включены в перечень сельскохозяйственной продукции, которая может выращиваться на территории России, это не означает, что импортные бананы автоматически становятся российскими.

Система контроля

Современная система контроля со стороны заказчиков значительно ужесточилась. Заказчики все активнее запрашивают у производителей подтверждение характеристик товара, проводят экспертизы поставленного оборудования, сверяют данные о реальных объемах производства.

Закупочные комиссии заказчиков обязаны принимать разумные, законные и достаточные меры для проверки соответствия заявок участников требованиям законодательства. Это означает, что комиссия может допустить участника при двухдневном ее рассмотрении, но если придет ответ от производителя с опровержением заявленных участником в заявке характеристик, заказчик обязан принять меры для расторжения контракта. Для поставщика это не просто расторжение контракта, но и включение в РНП, а также штрафы за неисполнение контракта, которые могут быть пострашнее, чем обычное включение в РНП.

Министерство промышленности и торговли ввело систему обязательной отчетности для производителей, включенных в реестр российской промышленной продукции. Это позволяет сопоставлять реальные объемы производства с объемами закупок под конкретные реестровые записи. Если заказчики закупили 100 единиц товара под определенную запись, а производитель отчитался о выпуске только 80 единиц, запускается механизм перекрестных проверок.

В 2025 году Министерство промышленности и торговли исключило около 60 записей с признаками фальсификации. Это касалось светильников, мониторов, интерактивных панелей и другого оборудования, которое фактически производилось за границей, но было включено в реестр под видом российского. Один из резонансных случаев — производитель интерактивных панелей, который поставил товаров на 52 миллиарда рублей, но экспертиза доказала иностранное происхождение оборудования, что привело к возбуждению уголовного дела по части 4 статье 159 УК РФ.

Как уже было сказано выше, последствия нарушений требований национального режима могут быть катастрофическими для бизнеса. Отклонение заявки на стадии рассмотрения — наименее болезненный исход. Гораздо серьезнее последствия при выявлении нарушений на этапе исполнения контракта: односторонний отказ заказчика от исполнения с взысканием неустойки, включение в реестр недобросовестных поставщиков на два года, что фактически закрывает доступ к государственным закупкам.

Особую опасность представляет вмешательство прокуратуры, которая может признать сделку недействительной из-за нарушения требований национального режима. В этом случае возникает двусторонняя реституция — каждая сторона должна вернуть другой стороне все полученное по сделке. Поставщик обязан вернуть деньги, а заказчик — товар. Если товар уже использован или утрачен, то поставщику предстоит отдельное судебное разбирательство с заказчиком о компенсации убытков.

В наиболее серьезных случаях возможно возбуждение уголовного дела по статье 159 УК РФ (мошенничество), особенно если будет доказан умысел на обман государства при получении преференций.

Ответственность несут не только заказчики, но и поставщики. Распространенная ошибка — надежда на то, что неправильные требования заказчика или его некомпетентность освободят поставщика от ответственности. Участие в государственных закупках означает вступление в публичный интерес, охраняемый государством, что предполагает высокий уровень профессиональной подготовки и знания действующего законодательства всеми участниками процесса.

Работа с требованиями национального режима требует системного подхода и постоянного мониторинга изменений законодательства. Нормативная база постоянно изменяется, появляются новые разъяснения министерств, формируется судебная практика. Самостоятельное изучение всех тонкостей требует значительных временных и интеллектуальных ресурсов, при этом не гарантирует правильного понимания постоянно эволюционирующих требований.

В таких условиях получение профессиональной экспертной поддержки становится не роскошью, а необходимым элементом управления рисками. Программы повышения квалификации Центра «Закон.гуру» обеспечивают системное освоение требований национального режима с получением документов об образовании. Корпоративные семинары позволяют адаптировать обучение под специфику конкретной компании и обучить всю команду единым стандартам работы. Профессиональное сопровождение закупок включает экспертную проверку документов на соответствие требованиям, консультации по сложным вопросам и комплексную защиту от всех возможных рисков.

Не допускайте ошибок и удачных закупок!