Общее правило применения Закона 44-ФЗ
Согласно пункту 3 части 1 статьи 1 и подпунктам 8, 8.1 части 1 статьи 3 Закона № 44-ФЗ этот закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в части заключения гражданско-правового договора в письменной форме. Предметом такого договора являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги, включая приобретение недвижимого имущества или аренду имущества, от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Заказчиками выступают государственные или муниципальные заказчики, а также бюджетные учреждения, унитарные предприятия либо иные юридические лица в соответствии с частями 1, 2.1, 4, 4.3 и 4.4 статьи 15 Закона № 44-ФЗ.
Формулировка подпунктов 8 и 8.1 части 1 статьи 3 Закона № 44-ФЗ не полностью соответствует положениям Гражданского кодекса РФ, на которых основывается Закон № 44-ФЗ. В Гражданском кодексе РФ "поставка товаров", "выполнение работ", "оказание услуг" представляют собой определенные виды договоров, урегулированные разными нормами. Поставка товаров и поставка товаров для государственных или муниципальных нужд регулируются параграфами 3 и 4 главы 30 ГК РФ как виды договора купли-продажи. Подряд и подрядные работы для государственных и муниципальных нужд регулируются главой 37 ГК РФ, выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ - главой 38 ГК РФ, возмездное оказание услуг - главой 39 ГК РФ.
Пункт 2 статьи 779 ГК РФ содержит перечень глав Гражданского кодекса РФ, регулирующих договоры услуг, которые не регулируются главой 39 ГК РФ. Этот перечень включает такие виды договоров как перевозка, банковский вклад, расчеты, поручения и комиссии, и даже договоры подряда. Однако этот перечень не включает договоры аренды, которые регулируются главой 34 ГК РФ и не относятся ни к выполнению работ, ни к поставке. Купля-продажа недвижимости является отдельным видом договоров купли-продажи наряду с поставкой и регулируется параграфом 7 главы 30 ГК РФ.
Данные обстоятельства делают буквальное толкование подпунктов 8 и 8.1 части 1 статьи 3 Закона № 44-ФЗ спорным. Сохраняет актуальность позиция, сформулированная в решении ВАС РФ от 25.04.2011 № ВАС-2237/11 еще в период действия Федерального закона № 94-ФЗ. Согласно этой позиции под действие законодательства о закупках для удовлетворения государственных и муниципальных нужд подпадает заключение любого договора, если он заключается в интересах Российской Федерации, субъекта РФ либо муниципального образования, целью его заключения выступает удовлетворение государственных или муниципальных нужд, финансирование этих потребностей осуществляется за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.
Отдельные специальные нормы Закона № 44-ФЗ касаются заключения договоров, которые не входят в договоры на поставку товаров, выполнения работ и оказания услуг. В пункте 8 части 1 статьи 31, частях 6, 7 статьи 32, части 4 статьи 39, пункте 35 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ говорится о контрактах на приобретение прав на объекты интеллектуальной собственности, создание произведения литературы или искусства, программ для ЭВМ, баз данных, исполнения, финансирование проката или показа национального фильма. Права на объект интеллектуальной собственности могут быть приобретены только на основании договора на отчуждение исключительного права на такой объект или по лицензионному договору, а создание произведений литературы и искусства может осуществляться по договору авторского заказа.
Пункты 8, 23, 29 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ регулируют заключение контрактов на оказание услуг водоснабжения, водоотведения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения, энергоснабжение, которые регулируются параграфом 6 главы 30 ГК РФ "Энергоснабжение". В пункте 8 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ упоминается также договор на технологическое присоединение к сетям инженерно-технического обеспечения, который является отдельным видом договора. Отдельным видом договора является и энергосервисный контракт, заключение которого регулируется статьей 108 Закона № 44-ФЗ.
Пункт 26 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ регулирует закупку услуг, связанных с направлением работника в служебную командировку, относя к таким "услугам" и наем жилого помещения, урегулированный главой 35 ГК РФ. В пункте 3 части 11 статьи 24 Закона № 44-ФЗ упоминаются "услуги по страхованию", хотя страхование также является самостоятельным видом договора, регулируемым главой 48 ГК РФ.
Эти факты позволяют сделать вывод, что термины "поставка товаров", "выполнение работ", "оказание услуг" в Законе № 44-ФЗ употребляются в ином, более широком, чем в Гражданском кодексе РФ, значении. Учитывая преемственность Закона № 94-ФЗ и Закона № 44-ФЗ, остается актуальной позиция, на которой основано решение ВАС РФ от 25.04.2011 № ВАС-2237/11. При таком толковании под действие Закона № 44-ФЗ подпадает заключение государственными и муниципальными заказчиками, бюджетными учреждениями, унитарными предприятиями любых возмездных гражданско-правовых договоров.
Положения Закона № 44-ФЗ регулируют заключение только таких гражданско-правовых договоров, по которым контрагент заказчика получает в качестве встречного предоставления денежные средства. Соответственно, в порядке, предусмотренном Законом № 44-ФЗ, не представляется возможным заключить договор мены, взаимного оказания услуг либо другой возмездный договор, по условиям которого приобретаемые заказчиком товары, работы, услуги денежными средствами не оплачиваются.
При заключении подобных договоров следует учитывать, что потребности заказчиков в возмездном приобретении товаров, работ, услуг являются государственными или муниципальными нуждами. Отношения, связанные с такими договорами, не указаны в перечне исключений из сферы действия Закона № 44-ФЗ (подробнее см. статью «Исключения из сферы действия Закона № 44-ФЗ»). По смыслу Закона № 44-ФЗ любые закупки должны осуществляться с соблюдением порядка, установленного этим законом, который предполагает, что встречное обязательство заказчика по контракту является исключительно денежным.
Закон № 44-ФЗ регулирует заключение именно гражданско-правовых договоров, то есть порядок вступления руководствующихся им заказчиков в гражданско-правовые отношения, построенные на равенстве сторон. Соответственно, под действие Закона № 44-ФЗ не подпадают отношения, основанные на подчинении, в том числе трудовые правоотношения и налоговые правоотношения, включая отношения по уплате государственной пошлины.
Предметом регулирования Закона № 44-ФЗ является регулирование гражданско-правовых отношений, которые по определению возникают только между участниками гражданско-правовых отношений - гражданами, юридическими лицами и публично-правовыми образованиями. Поэтому внутрихозяйственные отношения, включая передачу имущества между представительствами филиалами организации, не являются гражданско-правовыми и под регулирование Закона № 44-ФЗ не подпадают.
Правильное понимание общих правил применения Закона № 44-ФЗ позволяет избежать ошибок при планировании и проведении закупок. Центр «Закон.гуру» оказывает услуги по сопровождению закупок, включая анализ применимости законодательства к конкретным ситуациям, консультирование по спорным вопросам толкования норм, а также обучение по программам «Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг» и «Управление государственными (муниципальными) и корпоративными закупками». Услуги позволяют заказчикам принимать обоснованные решения и минимизировать правовые риски.
Удачных закупок! Ждем Вас и Ваших коллег в Центре «Закон.гуру»!