Положение заказчика по 223-ФЗ

Обязательные элементы положения

Положение о закупке - основной документ, регламентирующий закупочную деятельность заказчика, работающего по Закону № 223-ФЗ. Часть 2 статьи 2 Закона № 223-ФЗ устанавливает, что положение должно содержать:

"... требования к закупке, в том числе порядок определения и обоснования начальной (максимальной) цены договора, цены договора, заключаемого с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), включая порядок определения формулы цены, устанавливающей правила расчета сумм, подлежащих уплате заказчиком поставщику (исполнителю, подрядчику) в ходе исполнения договора (далее - формула цены), определения и обоснования цены единицы товара, работы, услуги, определения максимального значения цены договора, порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в частях 3.1 и 3.2 статьи 3 настоящего Федерального закона, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения".

Следует обратить внимание, что отсутствие в положении какого-либо из обязательных элементов может быть интерпретировано контролирующими органами как нарушение законодательства с соответствующими последствиями. Приведем несколько примеров, а читатель сможет самостоятельно свериться с положением о закупке, действующим в его организации.

В частности, Закон № 223-ФЗ предусматривает, что положение о закупке, а точнее тот его раздел, который посвящен порядку расчета и обоснования цены договора, должен содержать порядок определения формулы цены договора. Норма о включении в положение порядка определения формулы цены договора является императивной и не зависит от фактического применения заказчиком формулы цены при заключении и исполнении своих договоров. Как правило, у большинства заказчиков в положении о закупке не говориться ни слова про формулу цены договора.

Еще пример. Положение о закупки должно содержать порядок определения цены договора, заключаемого с единственным поставщиком (об особенностях таких закупок мы поговорим ниже). К закупкам у единственного поставщика обычно относят закупки коммунальных услуг, услуг банков (в том числе услуги по ведению расчетного счета организации и предоставления "кредитной линии") и т.д. При этом, как показывает практика Центра "Закон.гуру", заказчики обходятся лишь общим описанием порядка расчета цены в положении, без определения особенностей расчета в указанных случаях. Есть и ряд других моментов, касающихся определения содержания положения, о которых эксперты Центра "Закон.гуру" подробно рассказывают на реализуемых курсах повышения квалификации.
 

Отметим, что Минфин России в своем письме от 24.08.2020 №24-04-05/74262 указал:

 

"Закон N 223-ФЗ не устанавливает требований о дублировании в положении о закупке как положений самого Закона N 223-ФЗ, так и иных нормативных правовых актов; отсутствие в положении о закупке норм прямого действия не влечет их неприменения (поскольку такие нормы подлежат непосредственному применению вне зависимости от положений, включенных в положение о закупке)."

Закон № 223-ФЗ не определяет как именно должно формироваться положение о закупке, оставляя этот вопрос на усмотрение самого заказчика. На практике большинство положений о закупке (в том числе и те, которые поступали в Центр "Закон.гуру" для проведения аудита на предмет соответствия действующему законодательству) имеют примерно следующую структуру:  

Раздел	Содержание
Общие положения	Цели и принципы закупочной деятельности, область применения, термины и определения
Планирование закупок	Порядок формирования планов закупки, внесения в них изменений
Способы закупок	Перечень и описание конкурентных и неконкурентных способов закупки
Условия выбора способа закупки	Критерии и основания для выбора конкретного способа закупки
Порядок определения НМЦД	Методы расчета и обоснования начальной (максимальной) цены договора
Требования к участникам	Обязательные и дополнительные требования к участникам закупки
Порядок проведения процедур	Детальное описание каждого этапа проведения закупок
Порядок заключения договоров	Сроки и процедуры заключения, изменения и расторжения договоров
Особенности закупок у СМСП	Специальные процедуры для субъектов малого и среднего предпринимательства

Органы, утверждающие положение

Порядок утверждения положения о закупке зависит от организационно-правовой формы заказчика. В таблице ниже представлены органы, утверждающие положения в зависимости от вида заказчика:

Тип заказчика	Орган, утверждающий положение о закупке
Государственная корпорация или компания	Высший орган управления
Унитарное предприятие	Руководитель предприятия
Автономное учреждение	Наблюдательный совет
Акционерное общество	Совет директоров (наблюдательный совет)
Общество с ограниченной ответственностью	Общее собрание участников или совет директоров (если предусмотрено уставом)
Бюджетное учреждение	Орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя
Публично-правовая компания	Наблюдательный совет

Типовые положения и присоединение к положению

Закон № 223-ФЗ предусматривает два специальных механизма оптимизации процесса формирования положения о закупке: типовые положения и присоединение к положению (не путайте данные механизмы между собой, они разные и распространяютя на разных заказчиков)

Типовые положения могут утверждаться федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для подведомственных учреждений и предприятий. В типовом положении должны содержаться не подлежащие изменению разделы:

• порядок подготовки и осуществления закупки
• способы закупок и условия их применения
• срок заключения договора по результатам конкурентной закупки

Подведомственные организации обязаны привести свои положения о закупке в соответствие с типовым положением в установленный срок.

Механизм присоединения же предусмотрен для дочерних обществ госкомпаний и их дочерних обществ. Вместо разработки собственного положения они "вправе" (ну Вы поняли) принять решение о присоединении к положению материнской компании (по факту они это делают в "добровольно-принудительном" порядке). Решение о присоединении размещается в ЕИС в течение 15 дней.

При внесении изменений в положение материнской компании дочерняя организация должна принять решение о присоединении к таким изменениям в течение 15 дней с даты их размещения в ЕИС.

Неконкурентные закупки в положении

Отдельного внимания заслуживает отражение в положении о закупке неконкурентных закупок. Этому вопросу на курсе повышения квалификации, проводимом Центром "Закон.гуру", посвящена отдельная (и причем очень "увесистая" тема) (про курс повышения квалификации см. выше). Дело в том, что в отличие от конкурентных закупок (особенно конкурентных закупок, проводимых среди субъектов МСП), Закон № 223-ФЗ практически никак не регулирует порядок осуществления неконкурентных закупок. В частности, закон не устанавливает требования к содержанию извещения, документации о неконкурентной закупке, не определяет содержание и состав заявки участника.

В части закупок у единственного поставщика закон говорит о том, что такие закупки не размещаются в ЕИС, если иное прямо не предусмотрено положением о закупке заказчика (а иное необходимо предусмотреть, чтобы была возможность, например, учитывать закупки у единственного поставщика в 20% объема, размещенного у субъектов МСП). О роли извещения при осуществлении закупок у субъектов МСП мы писали в отдельной статье. Также Закон № 223-ФЗ предусматривает, что порядок подготовки и осуществления закупки у единственного поставщика и исчерпывающий перечень случаев проведения такой закупки устанавливаются положением о закупке.

В письме от 09.10.2024 №24-07-08/97814 Минфин России указал:

"При этом Закон N 223-ФЗ не содержит ограничений по числу, предельному объему, случаям неконкурентных закупок, в том числе закупок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)."

Закон № 223-ФЗ каких-либо ограничений, конечно, не содержит. А теперь давайте посмотрим пример из реальной практики, который может удивить и "открыть глаза" многих заказчиков на вопрос об определении перечня оснований, осуществляемых способом закупки у единственного поставщика (см. решение Марийского УФАС России от 17.03.2025 по делу № 012/01/17-46/2025)

1. Положение установлено, что учреждение проводит закупку у единственного поставщика в случае приобретения ТРУ стоимостью не превышающей 500 000,00 (пятьсот тысяч) рублей, включая НДС. Между тем в рассматриваемом случае неконкурентный способ закупки никакими критериями (кроме как ценового) и случаями не ограничен, что позволяет Учреждению осуществлять закупку у единственного поставщика независимо от наличия конкурентного рынка, создает возможность привлечения исполнителя без проведения торгов, и, как следствие, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции.

2. Положением установлено, что Учреждение проводит закупку у единственного поставщика в случае приобретения услуг по заправке автомобилей на АЗС (за исключением случаев централизованной закупки топлива). Вместе с тем рынок бензина для заправки автомобилей является открытым и конкурентным, свидетельством того является множество конкурсных процедур.

Поэтому одним из самых сложных вопросов подготовки положения о закупке является (прим.: ну во всяком случае для экспертов Центра "Закон.гуру") согласование с заказчиком перечня оснований осуществления закупок у единственного поставщика. Как правило, заказчики там ходят видеть все случаи осуществляемых ими закупок. Приходится спорить и доказывать, что все, что угодно в этот раздел включать нельзя. В письме ФАС России от 21.08.2024 № МШ/75011/24 отмечено, что антимонопольный орган вправе оценить правомерность предусмотренных заказчиком случаев и, если они приводят к ограничению конкуренции, выдать предписание о внесении изменений в положение.

Поэтому на практике рекомендуется, во-первых, детально прописывать основания для закупок у единственного поставщика, избегая слишком общих формулировок. Например, вместо "закупка у единственного поставщика в случае, если это целесообразно" следует использовать более конкретные основания: "закупка у единственного поставщика в случае аварии, чрезвычайной ситуации, когда требуется срочное восстановление работоспособности оборудования". Во-вторых, нужно "сдерживать желание заказчика" включить в данный раздел все, что он там хочет видеть (для его же блага).

Регламентация требований к участникам закупки

При формировании положения о закупке необходимо тщательно подходить к установлению требований к участникам. Согласно ч. 6 ст. 3 Закона №223-ФЗ заказчик определяет требования к участникам в документации о закупке в соответствии с положением. Не допускается предъявлять требования, не указанные в документации о закупке. На практике возникает противоречие между стремлением заказчика установить жесткие требования к опыту, квалификации участников, наличие у них оборудования или статуса "официального дилера", с необходимостью обеспечить недискриминационный доступ к закупкам.

ФАС России, как правило, негативно оценивает ситуации, когда в положении о закупке устанавливаются требования, которые не применяются Законом № 223-ФЗ в закупках среди субъектов МСП. Формально такие требования в "обычных закупках" устанавливать не запрещено, однако контролирующие органы считают, что они должны быть перенесены в критерии оценки, а не применяться как основание для отклонения заявок.

При разработке положения о закупке рекомендуется:

1. Четко разграничивать обязательные требования и критерии оценки (нередки случаи, когда одни и теже положения одновременно фиксируются заказчиком и в техническом задании и в порядке оценке)
2. Избегать требований, которые могут трактоваться как дискриминационные (даже если установление таких требований прямо предусмотрено положением о закупке заказчика)
3. Устанавливать измеряемые и объективные критерии оценки (такие критерии должны определять лучшего исполнителя для заказчика (лучшего в части исполнения им договора, а не лучшего в плане желания заказчика видеть у себя конкретного поставщика)). Критерии обязательно должно соотносится с предметом договора
4. Учитывать особенности закупок среди субъектов МСП (в том числе при осуществлении таких закупок способом у единственного поставщика (см. выше)).

Требования к заявкам при неконкурентных закупках

Практический интерес представляет вопрос регламентации требований к заявкам при неконкурентных закупках. В отличие от конкурентных процедур, для неконкурентных Закон №223-ФЗ, как уже было отмечено выше, не устанавливает каких-либо требований к содержанию заявок.

Письмо ФАС России от 27.11.2024 № ГР/108695/24 разъясняет:

"В соответствии с частью 5 статьи 3 Закона о закупках участник закупки для участия в неконкурентной закупке подает заявку на участие в неконкурентной закупке или иной предусмотренный положением о закупке для направления заказчику документ.

При этом состав заявки на участие в неконкурентной закупке не регламентирован Законом о закупках.

Таким образом, требования к содержанию, оформлению, составу заявки или иному предусмотренному положением о закупке документу, направляемому на участие в закупке, устанавливаются каждым заказчиком самостоятельно в соответствии с Законом о закупках и положением о закупке заказчика."

Эта позиция подтверждается и Минфином России в письме от 10.12.2024 № 24-07-08/124512. Но здесь ситуация точно такая же, как и с определением перечня оснований осуществления закупки у единственного поставщика: закон не регламентирует, но "прилететь" от контролирующего органа за затребование документов, ограничивающих права участников, заказчику может (да, да, мы говорим именно о неконкурентных процедурах).

При разработке положения о закупке заказчику рекомендуется детально регламентировать:

• Форму заявки для неконкурентных закупок
• Перечень документов, которые должны быть представлены участником
• Порядок подачи и рассмотрения заявок
• Основания для отклонения заявок

Регламентация порядка заключения и исполнения договоров

Раздел положения о закупке, посвященный порядку заключения и исполнения договоров, имеет особое значение, поскольку именно в нем устанавливаются правила, которые будут применяться после завершения закупочных процедур.

В этом разделе необходимо регламентировать:

• Сроки заключения договора по результатам различных способов закупки
• Порядок заключения договора, в том числе в электронной форме
• Основания для отказа от заключения договора
• Порядок исполнения договора
• Условия и порядок изменения договора
• Порядок расторжения договора
• Порядок приемки товаров, работ, услуг

Особое внимание следует уделить регламентации сроков оплаты по договорам. Согласно ч. 5.3 ст. 3 Закона № 223-ФЗ срок оплаты не должен превышать 7 рабочих дней с даты приемки, однако ч. 5.4 предусматривает возможность установления иных сроков в положении о закупке для определенных категорий товаров, работ, услуг (однако, если закупка проводится среди субъектов МСП или договор заключается с субъектом МСП, в том числе заказчиком, который сам является субъектом МСП, то соблюдение 7 рабочих дней является строго обязательным, даже если в положении о закупке установлен иной срок оплаты).

При регламентации порядка изменения договора необходимо учитывать позицию Минфина России, изложенную в письме от 17.06.2020 №24-03-08/52242, согласно которой положение о закупке должно содержать условия, при которых допускается изменение договора, чтобы обеспечить прозрачность этой процедуры. Эксперты "Центра "Закон.гуру" отмечают, что в данном случае не действует принцип "свободы договора". Все изменения в договор, которые не предусмотрены положением, не могут быть осуществлены. Иными словами, действует правило "все, что прямо не разрешено положением, то запрещено".

Особенности размещения положения в ЕИС

Размещение положения о закупке в ЕИС регламентируется Постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 № 908, которое многие заказчики даже не читали (напрасно). Согласно постановлению заказчик должен загрузить в ЕИС файл с утвержденным положением и отдельно (!!!) перечень взаимозависимых с ним лиц (при наличии такого перечня). Важно помнить, что на официальном сайте ЕИС не размещается раздел положения с перечнем этих юрлиц, несмотря на размещение данного раздела в самой системе (п. 3 Положения, утвержденного ППРФ № 908).

При внесении изменений в положение о закупке размещать в ЕИС необходимо не только документ, содержащий положение о закупке в актуальной редакции, но и отдельно (!!!) документ, содержащий перечень внесенных в положение о закупке изменений. Несоблюдение этого требования расценивается контролирующими органами как нарушение. Эксперты Центра "Закон.гуру" неоднократно встречались с таким в своей практике.

Еще важный момент: размещенные в ЕИС документы должны позволять осуществлять поиск и копирование информации. Иными словами, сканы и фотографии страниц положения, не позволяющие это делать, не подойдут. Вот свежий пример из практики (решение Санкт-Петербургского УФАС России от 12.03.2025 по жалобе № Т02-113/25):

При этом размещенная 17.01.2025 под версией 9 редакция Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд Государственного автономного учреждения Ленинградской области "Л" представлена в файле в формате, не обеспечивающем возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста.

Таким образом Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России приходит к выводу о том, что Заказчиком необоснованно не соблюдены требования ч. 1 ст. 4 Закона N 223-ФЗ, п. 9 Постановления N 908, устанавливающие сроки и требования размещаемому положению о закупках и изменениям в указанный документ.

Последствия признания положения о закупке неразмещенным

Согласно части 8.1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ положение о закупке признается неразмещенным в следующих случаях:

• невыполнение обязанности по осуществлению закупок у субъектов МСП в установленном объеме (теперь еще за это в КоАП РФ предусмотрен административный штраф);
• размещение недостоверной информации о годовом объеме закупок у СМСП;
• неразмещение отчета о закупках у СМСП.

В этих случаях положение о закупке признается неразмещенным "с 1 февраля года, следующего за прошедшим календарным годом, и до завершения этого года".

В письме от 08.12.2023 № 24-07-08/118756 Минфин России разъяснил:

"Часть 8.1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ предусматривает признание положения о закупке неразмещенным исключительно до завершения года (с 1 февраля года, следующего за прошедшим), в связи с чем положения указанной части не распространяются на правоотношения по истечении такого периода."

Ещё один случай признания положения неразмещенным - несвоевременное обновление при изменении законодательства. В решении Управления ФАС по Приморскому краю от 10.02.2025 по делу № 025/07/3.4-58/2025 указано:

"Согласно пункта 9 статьи 5 Федерального закона от 08.08.2024 N 318-ФЗ положения о закупках должны быть приведены в соответствие с требованиями Федерального закона от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ... утверждены и размещены в единой информационной системе до 1 января 2025 года. Положения о закупках, не соответствующие требованиям... по состоянию на 1 января 2025 года считаются не размещенными в единой информационной системе."

При признании положения неразмещенным заказчик вынужден руководствоваться положениями Закона № 44-ФЗ, но только в строго определенных частях. Согласно письму Минфина России от 24.04.2023 № 24-07-09/37335, это касается:

• выбора способа определения поставщика;
• осуществления закупок у субъектов малого предпринимательства;
• определения поставщика в соответствии с параграфами 2 и 3 главы 3 Закона №44-ФЗ;
• осуществления закупки у единственного поставщика в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 93 Закона №44-ФЗ.

Важно отметить, что при признании положения неразмещенным вопросы ответственности сторон по договору продолжают регулироваться условиями самого договора и гражданским законодательством (а не Законом № 44-ФЗ). Пятый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 09.02.2024 №0 5АП-7702/2023 подтвердил:

"Указанная норма не содержит требований о применении заказчиком положений Закона N 44-ФЗ в части установления и реализации мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору."

Важный практический вопрос - порядок составления отчетности в случае, когда положение о закупке признано неразмещенным. Минфин России в письме от 30.08.2023 № 24-07-09/82614 разъяснил:

"Заказчики, указанные в части 8.1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ, не руководствуются частями 4 и 4.1 статьи 30 Закона N 44-ФЗ, в связи с чем отчет об объеме закупок у СМП, СОНО такими заказчиками не составляется и не размещается в ЕИС.

При этом Закон N 223-ФЗ и Постановление N 1352 не содержат исключений, в соответствии с которыми заказчики не должны составлять годовой отчет о закупке у субъектов МСП и размещать его в ЕИС.

Таким образом, такие заказчики составляют годовой отчет о закупке у субъектов МСП и размещают его в ЕИС в соответствии с требованиями Закона N 223-ФЗ и Постановления N 1352."

Это означает, что даже при признании положения о закупке неразмещенным, заказчик сохраняет обязанность по составлению и размещению годового отчета о закупке у субъектов МСП, но освобождается от необходимости составления отчета о закупках у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций по правилам Закона №44-ФЗ.