Решение ФАС России от 28.10.2025 N 223ФЗ-541/25

Комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия ФАС России) в составе:

ведущего заседание Комиссии ФАС России - начальника правового отдела N 4 Управления контроля размещения государственного заказа Ахмедова А.Р.,

членов Комиссии ФАС России:

советника правового отдела N 4 Управления контроля размещения государственного заказа Ползиковой М.А.,

главного государственного инспектора отдела проверок N 1 Управления контроля размещения государственного заказа Артемьевой С.В.,

при участии представителей:

ОАО "РА": О. (доверенность от 30.11.2022 N ЦДЗС-102/Д), Т. (доверенность от 28.11.2022 N ЦДЗС-86/Д),

ИП Н.: С. (доверенность от 15.10.2025 N 2),

представители ООО "РБ" (далее - Оператор) на заседание Комиссии ФАС России не явились, о дате, времени и месте рассмотрения жалобы посредством системы видео-конференц-связи уведомлены надлежащим образом,

рассмотрев посредством системы видео-конференц-связи жалобу ИП Н. (ИНН: <...>; ОГРНИП: <...>) (далее - Заявитель) от 09.10.2025 N 17-7/ж на действия (бездействие) заказчика ОАО "РА" (ИНН: <...>; ОГРН: <...>) (далее - Заказчик) при проведении открытого конкурса в электронной форме, участниками которого могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства, на право заключения договора на оказание услуг по комплексному содержанию объектов Западно-Сибирской дирекции пассажирских обустройств (извещение N 32515256650) (далее - Конкурс), в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),

В ФАС России поступила жалоба Заявителя на действия (бездействие) Заказчика при проведении Конкурса (далее - Жалоба).

По мнению Заявителя, его права и законные интересы нарушены действиями Заказчика, выразившимися в следующем:

1. Заказчиком неправомерно установлено две начальные (максимальные) цены договора, а именно: с учетом налога на добавленную стоимость (далее - НДС) и без учета НДС.

2. Заказчиком в закупочной документации неправомерно объединены в один лот технологически и функционально не связанные между собой работы и услуги.

3. Заказчиком в закупочной документации (далее - Документация) неправомерно объединены в один лот работы и услуги с определенным и неопределенным объемами.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации проведении закупок в соответствии с Законом о закупках.

При этом в соответствии с частью 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые акты и (или) действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей.

Согласно части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в случае признания жалобы обоснованной, может принять решение о выдаче предписания, обязательного к исполнению.

В силу положений части 1 статьи 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о закупках, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 статьи 2 Закона о закупках правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

Закупочная деятельность Заказчика регламентируется положением о закупке товаров, работ, услуг для нужд ОАО "РА", утвержденным советом директоров ОАО "РА" от 28.07.2018 (протокол N 26) (в редакции с изменениями, утвержденными советом директоров ОАО "РА" в редакции от 27.06.2025 (протокол N 17) (далее - Положение о закупке).

В соответствии с извещением о проведении Конкурса (далее - Извещение), документацией о проведении Конкурса (далее - Документация):

В соответствии с частью 14 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обязан рассмотреть жалобу по существу в течение семи рабочих дней со дня поступления жалобы, за исключением случая, предусмотренного частью 14.1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 14.1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, если при рассмотрении жалобы комиссии антимонопольного органа необходимо получение дополнительной информации, срок принятия решения может быть продлен однократно на срок, установленный частью 14 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

В ходе заседания 17.10.2025 Комиссией ФАС России с целью изучения представленных материалов на основании части 14.1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции срок рассмотрения Жалобы продлен до 28.10.2025.

Частью 10 статьи 3 Закона о закупках предусмотрен ряд случаев, позволяющих участникам закупок обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, действия (бездействие) заказчика при закупках товаров, работ, услуг, в том числе осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика.

Комиссией ФАС России установлено, что Жалоба содержит основания, предусмотренные частью 10 статьи 3 Закона о закупках, следовательно, подлежит рассмотрению в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Рассмотрев представленные материалы, выслушав пояснения представителей Заказчика, Заявителя, Комиссия ФАС России установила следующее.

Согласно части 1 статьи 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о закупках, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом правовых актов, регламентирующими правила закупки.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, в том числе принципом равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Согласно пункту 5 части 9 статьи 4 Закона о закупке в извещении об осуществлении конкурентной закупки должны быть указаны сведения о начальной (максимальной) цене договора, либо формула цены и максимальное значение цены договора, либо цена единицы товара, работы, услуги и максимальное значение цены договора.

Вместе с тем пунктом 5 части 10 статьи 4 Закона о закупке в документации о конкурентной закупке должны быть указаны сведения о начальной (максимальной) цене договора, либо формула цены и максимальное значение цены договора, либо цена единицы товара, работы, услуги и максимальное значение цены договора.

1. В соответствии с пунктом 10 Извещения начальная (максимальная) цена договора составляет 780 312 895,13 руб. с учетом НДС.

Начальная (максимальная) цена договора, цена единицы услуги сформирована методом сопоставимых рыночных цен (анализ рынка), предусмотренным подпунктом 1 пункта 54 Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд ОАО "РА", и включает все возможные расходы, связанные с оказанием услуг, в том числе расходы на оплату труда работников, накладные расходы, расходные материалы, а также затраты, в связи с уплатой налогов, сборов и платежей в бюджеты всех уровней.

В соответствии с техническим заданием Документации (далее - Техническое задание) цена договора (лота) без учета НДС - 650 260 745,94 руб. При этом в примечании Технического задания Заказчик установил, что лимит финансирования (бюджет заказчика на оплату товаров, работ, услуг) сформирован по цене договора (лота) без учета НДС.

Согласно пункту 3.11.4.2 Документации участник закупки не допускается к участию в Конкурсе ввиду несоответствия ценового предложения требованиям Документации, если предложение о цене договора (цене лота) превышает начальную (максимальную) цену договора (цену лота), установленную в Техническом задании.

При этом в силу пункта 3.23.10 Документации участник Конкурса, с которым заключается договор, в случаях, установленных Документацией, обязан заключить договор на условиях Документации, конкурсной заявки и своего технического и ценового предложения. Стоимость договора определяется на основании стоимости ценового предложения такого участника с учетом применяемой им системы налогообложения и не может превышать лимит финансирования заказчика.

На заседании Комиссии ФАС России представитель Заявителя пояснил, что Заказчик установил в Извещении формально единую начальную (максимальную) цену договора, при этом указал примечание относительно лимита финансирования без НДС, таким образом, фактически установив две различные цены договора.

На заседании Комиссии ФАС России представители Заказчика с доводами Жалобы не согласились и сообщили, что при проведении Конкурса Заказчик действовал в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, Положения о закупке и Документации.

Представители Заказчика пояснили, что вышеуказанное разделение установлено во исполнение положений пункта 1 статьи 168 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), согласно которой при реализации товаров (работ, услуг) налогоплательщик (налоговый агент) дополнительно к цене (тарифу) реализуемых товаров (работ, услуг) обязан предъявить к оплате покупателю этих товаров (работ, услуг) соответствующую сумму налога.

Вместе с тем представители Заказчика пояснили, что Заказчиком установлен порядок формирования параметров бюджетов и отчетов об их исполнении с учетом правил бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, установленных в том числе в "Плане счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций и Инструкции по его применению", утвержденном приказом от 31.10.2000 N 94н Министерства финансов Российской Федерации.

Комиссия ФАС России, изучив представленные документы, отмечает, что в соответствии с пунктом 33 Обзора судебной практики Верховного суда Российской Федерации N 3, утвержденного Президиумом Верховного суда Российской Федерации 10.11.2021, заказчик может быть финансово заинтересован в заключении договора с исполнителем, применяющим общую систему налогообложения, поскольку в таком случае согласно пункту 2 статьи 171 НК РФ заказчик получает возможность применения налоговых вычетов при осуществлении собственной облагаемой НДС деятельности, то есть имеет возможность уменьшить величину своего налогового бремени. Однако упомянутый имущественный интерес заказчика не связан непосредственным образом с удовлетворением его потребностей в качественном и своевременном выполнении работ (услуг) (часть 1 статьи 1 Закона о закупках) и в силу законодательно закрепленного принципа равноправия (отсутствие дискриминации) участников закупки не может быть реализован за счет постановки участников закупки, применяющих упрощенную систему налогообложения, в заведомо уязвленное положение в сравнении с иными участниками гражданского оборота.

Таким образом, Комиссия ФАС России указывает, что при определении в Документации начальной (максимальной) цены договора Заказчик должен установить одно значение такой цены для всех участников закупки (независимо от применяемой ими системы налогообложения).

При этом наличие в Документации нескольких значений начальной (максимальной) цены договора не соответствует положениями Закона о закупках и может привести к неоднозначному толкованию таких положений участниками Конкурса и необъективной оценке своих возможностей при определении в заявке ценового предложения.

Таким образом, Комиссия ФАС России приходит к выводу, что установление Заказчиком двух разных значений начальной (максимальной) цены договора противоречит требованиям Закона о закупках.

Указанная правовая позиция изложена в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 23.04.2021 307-ЭС20-21065 по делу N А56-75118/2019, Определениях Верховного Суда Российской Федерации от 17.12.2021 305-ЭС21-24102 по делу N А40-107093/2020, от 17.01.2021 305-ЭС21-25880 по делу N А40-42974/2021, от 06.09.2022 305-ЭС22-15109 по делу N А40-145152/2021, от 25.11.2022 305-ЭС22-22824 по делу N А40-271366/2021, от 19.01.2023 305-ЭС22-28015 по делу N А40-245935/2021, от 04.09.2023 303-ЭС-13304 по делу N А73-11461/2022, от 19.09.2023 305-ЭС23-16816 по делу N А40-53893/2022, от 28.09.2023 305-ЭС23-17608 по делу N А40-181633/2022, от 09.10.2023 305-ЭС23-13844 по делу N А40-106568/2022, от 26.02.2024 305-ЭС24-1951 по делу N А40-44511/2023, от 26.02.2024 305-ЭС24-1956 по делу N А40-44522/2023, от 08.07.2024 305-ЭС24-10014 по делу N А40-130858/2023, решении Верховного суда Российской Федерации от 23.11.2023 по делу АКПИ23-809.

Исходя из вышеизложенного, на заседании Комиссии ФАС России определено, что действия Заказчика, установившего в Извещении и Документации неоднозначные требования к начальной (максимальной) цене договора, вводят участников закупки в заблуждение и не позволяют должным образом сформировать заявку на участие в закупке и нарушают положения пункта 2 части 1, пункта 5 части 9, пункта 5 части 10 статьи 4 Закона о закупках, а также содержат признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 статьи 7.30.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП).

2. Согласно пункту 10 Извещения единичные расценки и ориентировочный объем аварийно-восстановительных работ приведены в приложении N 6 к техническому заданию закупочной документации (далее - Документация).

Фактический объем аварийно-восстановительных работ определяется исходя из потребностей Заказчика, на основании заявок Заказчика, но не может превышать максимальное значение цены аварийно-восстановительных работ на указанный период. Фактическая стоимость формируется исходя из фактически выполненных аварийно-восстановительных работ на основании единичных расценок, определенных по итогам проведения открытого конкурса.

Объем и стоимость выполняемых аварийно-восстановительных работ по договору на 2026 - 2028 гг. формируется на уровне выделенных средств, предусмотренных бюджетом Заказчика, и могут быть уточнены. В случае изменения или отсутствия лимитов финансирования Заказчик вправе изменить объем выполняемых аварийно-восстановительных работ.

Пунктом 1 части 6.1 статьи 3 Закона о закупках установлено, что при описании в документации о конкурентной закупке предмета закупки заказчик должен указать функциональные характеристики (потребительские свойства), технические и качественные характеристики, а также эксплуатационные характеристики (при необходимости) предмета закупки.

В силу пункта 1 части 10 статьи 4 Закона о закупках в документации о конкурентной закупке должны быть указаны требования к безопасности, качеству, техническим характеристикам, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, работы, услуги, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы, установленные заказчиком и предусмотренные техническими регламентами в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика.

В соответствии с Техническим заданием комплексное содержание пассажирских обустройств включает в себя уборку пассажирских обустройств, вывоз снега, очистку кровель зданий и навесов от снега и наледи, работы по устройству и содержанию цветников и газонов, помывку фасадов, покраску бортов платформ, защитного ограждения, МАФ и обновление ограничительной линии, откачку, транспортирование и очистку хозяйственно-бытовых вод, а также выполнение работ по мелкому текущему ремонту и содержанию обустройств - аварийно-восстановительные работы (при возникновении потребности).

Приложением N 6 к Техническому заданию установлен перечень аварийно-восстановительных работ, включающий в себя такие виды работ, как прокладка трубопроводов водоснабжения, механизированная разработка грунта в стесненных условиях экскаваторами, механизированная разработка грунта в стесненных условиях бульдозерами, огнезащитное покрытие деревянных конструкций мансард и элементов кровли составом "АТТИК", огнезащитная обработка деревянных конструкций краской "Эврика" (перечень не является исчерпывающим).

На заседании Комиссии ФАС России представитель Заявителя пояснил, что Заказчиком неправомерно объединены в один лот услуги по уборке и строительные работы (аварийно-восстановительные работы согласно Документации), которые технически и функционально между собой не связаны.

Вместе с тем представители Заказчика пояснили, что объединение в один лот услуг по уборке и выполнения аварийно-восстановительных работ обусловлено спецификой закупаемой продукции и осуществляемой деятельностью Заказчика, необходимостью достижения конечного результата - обеспечения функционирования единой системы инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Комиссия ФАС России, изучив представленные документы, отмечает, что основными критериями для определения технологической и функциональной взаимосвязи являются единая сфера применения товаров, работ, услуг, их целевое назначение и сходная специфика.

Согласно постановлению Арбитражного суда Московского округа от 16.12.2021 N Ф05-27334/2021 по делу N А40-6937/2021, когда в лоте объединены разные товары, работы или услуги, наличие функциональной и технологической связи определяется общей сферой применения товаров, их целевым назначением, достижением единой цели, а именно следующими критериями:

1. Необходимость в использовании оборудования как единого комплекса в качестве единой технологической цепочки.

2. Направленность на предотвращение несовместимости и ненадлежащей работы комплекса оборудования.

3. Товары являются однородными по своему потребительскому назначению, что предполагает их аналогичность и взаимозаменяемость; в связи с этим их объединение в один лот допустимо и не влечет ущемления прав и законных интересов участников закупки.

4. Между товарами существует функциональная связь, обусловленная достижением одной цели, максимального результата.

Комиссия ФАС России, проанализировав положения Документации, отмечает, что Заказчиком не представлено каких-либо доказательств, что в рамках Конкурса требуемые услуги и работы соответствуют вышеуказанным критериям.

Так, Заказчиком не представлено нормативного обоснования о наличии функциональной связи между уборкой пассажирских обустройств и, например, механизированной разработкой грунта в стесненных условиях бульдозерами.

При этом в Документации отсутствуют какие-либо условия к наличию у участника Конкурса бульдозера, необходимого в случае возникновения потребности для выполнения аварийно-восстановительных работ.

Комиссия ФАС России также отмечает, что установление в Документации требования о выполнении аварийно-восстановительных работ исключительно при возникновении такой потребности у Заказчика не отменяет факта, что участник Конкурса при подаче заявки должен понимать о возможной необходимости наличия, например, бульдозера в процессе исполнения обязательств по договору, заключенному по результатам Конкурса.

Вместе с тем Комиссия ФАС России обращает внимание, что требуемые услуги и работы представлены на разных конкурентных рынках и участник при выполнении аварийно-восстановительных работ обладает отличным опытом от участника выполняющего услуги по уборке.

Учитывая изложенное, Комиссия ФАС России приходит к выводу, что действия Заказчика, неправомерно объединившего технологически и функционально не связанные работы и услуги, нарушают часть 6.1 статьи 3, пункта 1 части 10 статьи 4 Закона о закупках Закона о закупках, а также содержат признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 3 статьи 7.30.4 КоАП.

3. В соответствии с пунктом 3 части 9 статьи 4 Закона о закупках в извещении об осуществлении конкурентной закупки должен быть указан предмет договора с указанием количества поставляемого товара, объема выполняемой работы, оказываемой услуги, а также краткое описание предмета закупки в соответствии с частью 6.1 статьи 3 Закона о закупках (при необходимости).

Согласно пункту 69 Положения о закупке в случае если при заключении договора объемы поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг невозможно определить, вместо начальной (максимальной) цены договора (цены лота), цены договора, заключаемого с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), указывается цена единицы товара (сумма цен единиц товаров), цена единицы работы или услуги (сумма цен единиц работы или услуги).

В Техническом задании Заказчиком приведено обоснование начальной (максимальной) цены договора, при этом отдельно выделена общая сумма денежных средств на выполнение аварийно-восстановительных работ с разбивкой по годам и итоговая стоимость за весь период 2026 - 2028 гг.

Пунктом 10 Извещения установлено, что единичные расценки и ориентировочный объем аварийно-восстановительных работ приведены в приложении N 6 к Техническому заданию.

Вместе с тем в приложении N 6 к Техническому заданию указаны единичные расценки работ без указания объема аварийно-восстановительных работ.

На заседании Комиссии ФАС России представитель Заявителя пояснил, что Заказчиком неправомерно объединены определенный и неопределенный объем работ.

Представители Заказчика пояснили, что фактический объем аварийно-восстановительных работ определяется исходя из потребностей Заказчика на основании заявок Заказчика, но не может превышать максимальное значение цены аварийно-восстановительных работ на указанный период.

Комиссия ФАС России, изучив представленные документы, отмечает, что в приложении N 6 к Техническому заданию указаны лишь единичные расценки работ, а объем аварийно-восстановительных работ отсутствует.

Вместе с тем лимит стоимости аварийно-восстановительных работ включен в начальную (максимальную) цену договора, при этом Заказчиком не предоставлено пояснений и нормативного обоснования каким образом будут проходить расчеты при исполнении обязательств по договору в случае отсутствия необходимости выполнения аварийно-восстановительных работ.

Комиссия ФАС России отмечает, что при проведении закупочных процедур с определенным объем при формировании ценового предложения участники исходят от начальной (максимальной) цены договора, в закупочных процедурах с неопределенным объемом - от единичных расценок на единицу каждого наименования услуги, которые впоследствии суммируются.

Таким образом, в результате объединения в рамках единого лота работ и услуг, предусматривающих одновременно определенный и неопределенный объемы, участники Конкурса лишены возможности надлежащим образом сформировать ценовое предложение, поскольку отсутствие объема аварийно-восстановительных работ не позволяет рассчитать совокупную цену заявки в соответствии с требованиями документации о Конкурсе, а также достоверно определить объем подлежащих выполнению работ.

Учитывая изложенное, Комиссия ФАС России приходит к выводу, что действия Заказчика, неправомерно объединившего услуги и работы с определенным и неопределенным объемами, нарушают пункты 3, 5 части 9, пункт 5 части 10 статьи 4 Закона о закупках, а также содержат признаки состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 статьи 7.30.4 КоАП.

В соответствии с частями 17, 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, Комиссией ФАС России принято решение о необходимости выдачи предписания, направленного на устранение выявленных нарушений.

Учитывая изложенное, в соответствии с частями 17, 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, Комиссия ФАС России

1. Признать Жалобу Заявителя на действия Заказчика при проведении Конкурса обоснованной.

2. Признать Заказчика нарушившим требования части 1 статьи 2, части 6.1 статьи 3, а также пунктов 3, 5 части 9 статьи 4, пунктов 1, 5 части 10 статьи 4 Закона о закупках.

3. Выдать Заказчику, Оператору обязательное к исполнению предписание, направленное на устранение выявленных нарушений, в соответствии с принятым решением от 28.10.2025 по делу N 223ФЗ-541/25.

4. Передать соответствующему должностному лицу Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России материалы дела от 28.10.2025 по делу N 223ФЗ-541/25 для рассмотрения вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях.

Решение может быть обжаловано в арбитражном суде в течение трех месяцев со дня его вынесения.