Аудит закупочной деятельности 223-ФЗ

Практика проведения аудиторских проверок закупочной деятельности заказчиков, работающих по Закону № 223-ФЗ, демонстрирует устойчивую тенденцию к формализации процедур контроля. Многие проверяющие ограничиваются поверхностным анализом наличия локальных нормативных актов, соблюдения сроков размещения информации в ЕИС и формального соответствия документов шаблонам. Подобный подход создает лишь иллюзию контроля, фактически легитимируя сомнительные закупочные практики.

Юристы Центра "Закон.гуру", основываясь на многолетнем анализе практики контролирующих органов и арбитражных судов, рекомендуют применять более глубокую систему систему контроля закупочной деятельности заказчика. Она позволяет выявлять не только очевидные нарушения законодательства, но и скрытые механизмы обхода конкурентных процедур, маскирующиеся под формальное соблюдение требований Закона № 223-ФЗ.

Положение о закупке: стратегия легализации злоупотреблений

Положение о закупке традиционно рассматривается контролирующими органами лишь с точки зрения формального соответствия требованиям Закона № 223-ФЗ. Однако именно этот документ зачастую служит фундаментом для построения системы закупок, исключающей реальную конкуренцию. Например, заказчик может разработать Положение, безупречно соответствующее формальным требованиям законодательства, которое при этом создает легальную основу для обхода конкурентных процедур. Раздел о закупках у единственного поставщика может содержать десятки различных оснований, сформулированных настолько широко, что практически любую потребность можно реализовать без проведения торгов.

В таких положениях нередко встречаются основания вроде "объективная невозможность провести закупку иным способом в требуемые сроки", "наличие у поставщика уникального опыта или оборудования", "закупка товара, рекомендованного производителем ранее закупленного оборудования". Подобные формулировки при правильном применении могут быть обоснованы, но на практике часто используются для легализации неконкурентных закупок на конкурентных рынках.

Особого внимания заслуживает раздел положения, регламентирующий обоснование начальной (максимальной) цены договора. Заказчик может намеренно избегать конкретных методик и требований к источникам ценовой информации, что в совокупности с расширенным перечнем оснований для неконкурентных закупок создает благоприятные условия для завышения цен.

При проведении экспертного аудита положения о закупке необходимо оценивать, какую фактическую систему закупок формирует данный документ, обращая особое внимание на:

• Перечень и формулировки оснований для закупок у единственного поставщика
• Порядок обоснования и расчета НМЦД
• Ценовые пороги для различных способов закупки
• Требования к составу и квалификации закупочной комиссии
• Порядок оценки заявок, особенно в части субъективных критериев
• Возможность внесения изменений в документацию и заключенные договоры

Феномен искусственного дробления как системная стратегия

Практика искусственного дробления закупок с целью обхода конкурентных процедур приобрела в последние годы характер системной стратегии многих заказчиков. Например, заказчик может в течение короткого периода провести серию однотипных закупок у единственного поставщика. Каждая закупка остается в пределах установленного в положении ценового порога прямых закупок, при том что суммарная потребность организации значительно превышает этот порог.

В качестве обоснования заказчик может ссылаться на "неопределенность точной потребности" и "сезонные колебания расхода". Однако анализ технологических процессов и данных о фактическом расходе за предыдущие периоды часто доказывает стабильность и предсказуемость потребности. При этом все договоры могут предусматривать равномерную поставку в течение года, что также опровергает версию о срочности и непредсказуемости закупок.

Для маскировки дробления заказчики разработали комплекс методов:

• Обоснование отдельных закупок различными потребностями структурных подразделений
• Раздельные закупки для разных технологических процессов
• Дробление по временным периодам с обоснованием "неопределенностью потребности"
• Разделение комплексных потребностей на отдельные компоненты

Экспертная диагностика искусственного дробления требует анализа не отдельных закупок, а их совокупности. Следует исследовать:

• Временные интервалы между однотипными закупками
• Соотношение суммарного объема дробных закупок с пороговыми значениями, установленными в Положении
• Идентичность предметов закупки и кругов потенциальных поставщиков
• Возможность планирования совокупной потребности
• Экономическую целесообразность объединения закупок с точки зрения получения оптовых скидок и оптимизации логистики

Обоснование НМЦД: легальные механизмы завышения цен

Начальная (максимальная) цена договора представляет собой один из наиболее уязвимых элементов закупочного цикла с точки зрения коррупционных рисков. Рамочный характер Закона № 223-ФЗ позволяет заказчикам формировать собственные методики обоснования цены, создавая возможности для легального завышения.

Например, заказчик может для обоснования НМЦД использовать коммерческие предложения от различных поставщиков, идеально соответствующие требованиям технического задания. Цены в предложениях могут различаться незначительно, что создает впечатление объективного рыночного исследования. Однако экспертный анализ метаданных электронных документов может выявить, что все коммерческие предложения созданы в течение короткого периода с использованием одинакового программного обеспечения (время создание файла. автор документа, наличие схожести в оформлении, вставка текста и т.д.)

Сравнение НМЦД с реальными рыночными ценами, полученными из открытых источников и данных о закупках аналогичной продукции другими заказчиками, может показать существенное завышение. В результате такая закупка может быть признана контролирующим органом нарушающей принципы экономически эффективного расходования средств.

Заказчик также может использовать метод включения в расчет аномально высоких ценовых предложений. Например, получив пять коммерческих предложений, четыре из которых содержат цены в адекватном диапазоне, заказчик может включить в расчет пятое предложение с аномально высокой ценой. При расчете среднего арифметического это значение существенно повысит НМЦД. Характерно, что в дальнейшем "победитель" закупки может предложить цену чуть ниже НМЦД, обеспечив формальное, но незначительное снижение.

Выявление манипуляций с НМЦД требует комплексного подхода, включающего:

• Анализ источников ценовой информации на предмет их независимости и релевантности
• Проверку обоснованности применения конкретной методики расчета НМЦД
• Сравнение с данными о закупках аналогичной продукции другими заказчиками
• Сопоставление с общедоступными источниками информации о рыночных ценах
• Анализ соответствия технических требований, использованных при запросе ценовой информации, итоговому техническому заданию

Техническое задание как инструмент ограничения конкуренции

Техническое задание традиционно является основным инструментом ограничения конкуренции при формальном соблюдении требований законодательства. Заказчики разрабатывают целый арсенал методов "заточки" технических требований под конкретных поставщиков, которые сложно идентифицировать при поверхностной проверке. Например, заказчик может включить в техническое задание на закупку оборудования развернутые требования к функциональным характеристикам, большинство из которых выглядят обоснованными с профессиональной точки зрения. Однако детальный анализ может выявить ряд требований, не имеющих отношения к функциональным возможностям оборудования.

Не менее изощренной может быть "заточка" в закупке программного обеспечения. Заказчик может включить в техническое задание требование о полной совместимости с уже используемой в организации системой, причем "совместимость" определяется не через стандартные протоколы обмена данными, а через требования к идентичности интерфейса, структуры баз данных и используемых алгоритмов. Очевидно, что подобным требованиям может удовлетворять только продукт того же разработчика.

Экспертная диагностика "заточенного" технического задания включает:

• Выявление требований к несущественным характеристикам (цвет, форма, дизайн и т.п.)
• Анализ рынка для определения круга производителей, соответствующих всем заявленным требованиям
• Выявление требований в форме узких диапазонов параметров вместо минимальных/максимальных значений
• Анализ избыточных требований к комплектации и сервисному обслуживанию
• Идентификацию лингвистических совпадений с рекламными материалами конкретных производителей

Профессиональный опыт показывает, что в большинстве случаев добросовестно составленное техническое задание содержит функциональные требования, выраженные через минимальные значения параметров, оставляя возможность превышения данных значений участниками закупки. Требования к несущественным характеристикам либо отсутствуют, либо представлены в виде диапазонов, допускающих вариативность.

Оценка заявок: скрытые механизмы манипуляции результатами

Система оценки заявок представляет собой элемент закупочного процесса, позволяющий недобросовестному заказчику сохранить видимость конкурентной процедуры при фактическом предопределении ее результата. В отличие от прямого ограничения конкуренции через техническое задание, манипуляции с критериями оценки значительно сложнее доказать в суде или при обжаловании в контролирующие органы. Например, заказчик может установить два критерия оценки: цена (40%) и квалификация участника (60%). При этом критерий "квалификация" может включать подкритерий "опыт оказания аналогичных услуг", оцениваемый по шкале, привязанной к стоимости ранее выполненных контрактов.Максимальный балл может присваиваться за опыт выполнения аналогичных работ на крупную сумму, значительно превышающую предмет закупки, а за опыт в меньшем объеме – лишь малая доля максимального балла. При этом понятие "аналогичные услуги" может быть определено предельно узко – например, только для конкретной отрасли или типа организаций.

Анализ рынка может показать, что данным критериям соответствует лишь ограниченный круг компаний, которые и становятся победителями, несмотря на то, что другие участники могут предлагать более инновационные подходы и существенное снижение цены. Подобные манипуляции с критериями оценки часто сочетаются с субъективностью самой оценки. Заказчик может установить критерий "качество технического предложения" без детальной методики оценки. В итоге участники, предложившие наиболее низкие цены, могут получить минимальные баллы по данному критерию, причем оценки всех членов комиссии могут совпадать с поразительной точностью, что свидетельствует о предварительной договоренности.

Особого внимания заслуживают нелинейные шкалы оценки, когда разница в баллах между соседними градациями показателя непропорционально велика. Например, за опыт работы более 10 лет может присваиваться 100 баллов, за опыт от 5 до 10 лет – 20 баллов, а менее 5 лет – 0 баллов. Столь резкий перепад в оценке создает необоснованное преимущество для определенных участников.

Экспертная диагностика манипуляций с критериями оценки включает:

• Анализ соответствия значимости критериев предмету закупки
• Оценку объективности методики по субъективным критериям
• Проверку пропорциональности шкал оценки
• Анализ протоколов оценки на предмет необоснованных совпадений в оценках разных членов комиссии
• Сопоставление результатов оценки с объективными характеристиками заявок

Исполнение договоров: разрыв между документами и реальностью

Проверка исполнения договоров представляет собой наиболее сложный, но критически важный этап аудита закупочной деятельности. Именно здесь часто обнаруживается значительный разрыв между безупречно оформленными документами и фактическими результатами исполнения обязательств. В частности, при анализе исполнения договора на строительные работы документарная проверка может не выявить нарушений: договор заключен на основании конкурентной процедуры, работы выполнены в соответствии с графиком, акты подписаны без замечаний, оплата произведена своевременно и в полном объеме.

Однако выездная проверка с привлечением независимых экспертов может выявить существенные расхождения между фактически выполненными работами и содержанием актов. Вместо высококачественного оборудования может быть установлено более дешевое, фактическая площадь отделочных работ может не соответствовать указанной в актах, а качество использованных материалов может значительно уступать заявленному в спецификации. По оценке экспертов, реальная стоимость фактически выполненных работ может составлять значительно меньшую долю от суммы договора.

Аналогичные проблемы могут возникать при исполнении договоров на разработку различных документов стратегического характера. Технические задания таких договоров могут предусматривать комплексный анализ, разработку детальных планов и финансовых моделей. Формально договоры исполняются – акты подписываются, оплата производится. Однако анализ результатов работ может выявить существенные отклонения от требований технического задания – вместо обстоятельного исследования заказчик получает поверхностный документ, не содержащий необходимой аналитики и детальных рекомендаций. Реальная стоимость таких работ может быть в разы ниже суммы договора.

Особую категорию составляют договоры на информационно-консультационные услуги, где в принципе затруднено объективное определение объема и качества исполнения. Заказчик может заключить договор на "комплексное консультационное сопровождение" на значительную сумму, регулярно подписывать акты на одинаковые суммы, но при этом не иметь документов, подтверждающих фактическое оказание услуг – письменных консультаций, протоколов совещаний, аналитических материалов.

Экспертная диагностика исполнения договоров должна выходить за рамки проверки наличия и правильности оформления документов, включая:

• Выездные проверки с привлечением профильных экспертов
• Сопоставление фактически поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг с условиями договора
• Анализ документов, подтверждающих фактическое использование результатов исполнения договора
• Проверку соблюдения сроков исполнения обязательств и применения штрафных санкций
• Анализ обоснованности изменения условий договора в процессе его исполнения

Системный подход к аудиту закупочной деятельности

Многолетний опыт юридического сопровождения закупок свидетельствует, что эффективный аудит закупочной деятельности требует системного подхода, выходящего за рамки формальной проверки соответствия документов требованиям законодательства. Необходимо исследовать закупочную деятельность организации как целостную систему, выявляя взаимосвязи между отдельными элементами и закономерности, указывающие на системные проблемы.

Ключевыми элементами системного аудита являются:

Анализ локальной нормативной базы заказчика. Положение о закупке, регламенты работы закупочной комиссии, методики формирования НМЦД и оценки заявок необходимо анализировать не изолированно, а в комплексе, выявляя, какую фактическую систему закупок они формируют.

Структурный анализ закупочной деятельности. Соотношение конкурентных и неконкурентных закупок, распределение закупок по временным периодам, концентрация закупок у ограниченного круга поставщиков – все эти показатели помогают выявить системные проблемы.

Выборочная проверка закупочных процедур. Особое внимание следует уделять закупкам с признаками потенциальных нарушений: высокой ценой, отсутствием конкуренции, специфическими требованиями, победами одних и тех же поставщиков.

Анализ исполнения договоров. Проверка фактического исполнения должна охватывать как соблюдение условий договора, так и эффективность использования закупленных товаров, работ, услуг.

Оценка эффективности закупочной деятельности. Необходимо анализировать не только соблюдение формальных требований, но и экономическую эффективность закупок – соотношение цены и качества, экономию от проведения конкурентных процедур, отсутствие избыточных закупок.

Наиболее результативным является риск-ориентированный подход к аудиту, когда ресурсы проверки концентрируются на закупках с высоким риском нарушений. К таким относятся:

• Закупки с высокой начальной (максимальной) ценой
• Закупки у единственного поставщика, особенно повторяющиеся
• Закупки со сложными субъективными критериями оценки
• Закупки, в которых побеждают одни и те же поставщики
• Закупки с минимальным количеством участников
• Закупки, проводимые в сжатые сроки, особенно в конце финансового года

Важно отметить, что эффективный аудит требует компетенций не только в области закупочного законодательства, но и в сфере предмета закупки. Главным результатом системного аудита должно стать не просто выявление отдельных нарушений, а определение их первопричин и формирование рекомендаций по совершенствованию закупочной деятельности организации. Практика показывает, что большинство нарушений в сфере закупок имеют системный характер и обусловлены дефектами организационной структуры, недостатками локальной нормативной базы, отсутствием эффективной системы внутреннего контроля и несовершенством системы мотивации сотрудников.