Решение Челябинское УФАС России от 17.03.2025 N 074/06/99-489/2025(44-ВП/2025)

Резолютивная часть решения оглашена 12.03.2025

В полном объеме решение изготовлено 17.03.2025

Комиссия по контролю в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - Комиссия) в составе:

руководствуясь статьями 99, 106 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), проведя внеплановую проверку действий заказчика по соблюдению требований законодательства о контрактной системе при проведении электронного аукциона на выполнение работ по ликвидации несанкционированной свалки отходов в п. Урал в 1 км на юг от п. Урал на территории Уральского сельского поселения Кизильского муниципального района (изв. N 0169300028425000035), на основании обращения Уральского межрегионального экологического общественного движения "З", при дистанционном участии:

- Главы Уральского сельского поселения (далее - заказчик) М.Н., действующего на основании распоряжения;

- представителя Администрации Кизильского муниципального района (далее - уполномоченный орган) М.Д., действующего на основании доверенности N 84-25 от 10.03.2025;

- представителя Уральского межрегионального экологического общественного движения "З" (далее - заявитель) Р., действующего на основании доверенности N 3 от 10.01.2025,

В Челябинское УФАС России 04.03.2025 поступило обращение Уральского межрегионального экологического общественного движения "З" о проведении внеплановой проверки действий заказчика при проведении электронного аукциона на выполнение работ по ликвидации несанкционированной свалки отходов в п. Урал в 1 км на юг от п. Урал на территории Уральского сельского поселения Кизильского муниципального района (изв. N 0169300028425000035) (далее - аукцион).

Согласно представленным документам заказчик 12.02.2025 объявил о проведении аукциона путем опубликования в единой информационной системе www.zakupki.gov.ru извещения о закупке.

Начальная (максимальная) цена контракта - 2 003 435,15 рублей.

На дату рассмотрения обращения контракт по итогам аукциона заключен.

Доводы обращения Уральского межрегионального экологического общественного движения "З" заключаются в следующем.

Заказчиком не проведена паспортизация отходов несанкционированной свалки на территории п. Урал, что не соответствует действующему законодательству Российской Федерации об отходах производства и потребления.

Представители заказчика, уполномоченного органа с доводами, изложенными в обращении, не согласились, представили письменные пояснения, которые поддержали на заседании Комиссии, и указали следующее.

Извещение об осуществлении закупки сформировано в соответствии с требованиями действующего законодательства о контрактной системе, а также с учетом потребности заказчика.

Заслушав пояснения сторон, изучив представленные документы и материалы, руководствуясь статьями 99, 106 Закона о контрактной системе, Комиссия пришла к следующим выводам.

1. Статьей 7 Закона о контрактной системе предусмотрено, что информация, предусмотренная настоящим Федеральным законом и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.

В соответствии с пунктами 1, 5 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе извещение об осуществлении закупки должно содержать следующие электронные документы:

- описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона;

- проект контракта.

Таким образом, исходя из указанных норм Закона о контрактной системе, электронные документы, содержащие описание объекта закупки, проект контракта, являются составными частями извещения об осуществлении закупки.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее следующую информацию: информация об объеме (за исключением случая, предусмотренного частью 24 статьи 22 настоящего Федерального закона), о единице измерения (при наличии) и месте выполнения работы или оказания услуги.

Извещение об осуществлении закупки является по своей правовой природе публичной офертой, которая в силу части 2 статьи 437 Гражданского Кодекса Российской Федерации должна быть полной и безоговорочной и содержать все существенные условия, позволяющие сформировать свое предложение (акцепт) участнику закупки для принятия участия в определении поставщика, в том числе в части определения предмета контракта.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должно содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей и (или) значения показателей, которые не могут изменяться.

Указанная информация позволяет довести до неопределенного круга лиц сведения о потребности заказчика относительно требований к поставляемому товару, что, в свою очередь, позволит участникам аукциона надлежащим образом оформить заявку на участие в закупке.

Тем самым реализуются принципы законодательства о контрактной системе в части прозрачности определения поставщика, равного доступа к участию в закупках и недопустимости ограничения числа участников закупки.

Предметом рассматриваемой закупки является выполнение работ по ликвидации несанкционированной свалки отходов в п. Урал в 1 км на юг от п. Урал на территории Уральского сельского поселения Кизильского муниципального района.

1.1. В соответствии с пунктом 3 статьи 14 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) на основании данных о составе отходов, оценки степени их негативного воздействия на окружающую среду составляется паспорт отходов I - IV классов опасности. Порядок паспортизации отходов и типовые формы паспортов отходов устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений.

Отношения в области обращения с отходами I - IV классов опасности регламентируются Федеральным законом N 89-ФЗ от 24.06.1998 "Об отходах производства и потребления" (далее - Закона N 89-ФЗ), который, в том числе, определяет классы опасности отходов в соответствии со статьей 4.1 Федерального закона.

Согласно статьи 1 Закона N 89-ФЗ паспорт отходов - документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе.

Пунктом 3 Приказа N 1026 паспортизация отходов I - IV классов опасности осуществляется индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются отходы I - IV классов опасности.

Согласно пункту 5 данного Приказа установление соответствия отходов виду отходов, включенному в ФККО, производится путем сопоставления и установления идентичности классификационных признаков (происхождение, состав, агрегатное состояние и физическая форма) с использованием банка данных об отходах, ведение которого осуществляется в соответствии с Порядком ведения государственного кадастра отходов, утвержденным приказом Минприроды России от 30.09.2011 N 792. Документы, на основании которых установлено соответствие отходов I - IV классов опасности виду отходов, включенных в ФККО, подлежат хранению юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в течение всего срока действия паспорта отходов.

Пунктом 6 Порядка ведения предусмотрено, что Федеральный классификационный каталог отходов (далее - ФККО) включает перечень видов отходов, находящихся в обращении в Российской Федерации и систематизированных по совокупности классификационных признаков: происхождению, условиям образования (принадлежности к определенному производству, технологии), химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме.

Согласно пункту 7 Порядка ведения для классификации отходов в ФККО используется вид отходов, представляющий собой совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов. Наименование конкретного вида отходов при включении в ФККО присваивается на основе его происхождения, химического и (или) компонентного состава, агрегатного состояния и физической формы.

Действующее законодательство в области обращения с отходами производства и потребления не содержит в себе норм, указывающих на отсутствие необходимости составления паспорта отходов I - IV классов опасности в отношении отходов, размещенных на несанкционированных свалках.

Более того, согласно пункту 2 статьи 16 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" транспортирование отходов осуществляется при наличии паспорта отходов I - IV класса опасности.

Таким образом, при ликвидации несанкционированных свалок обязанность по проведению паспортизации отходов, размещенных на такой несанкционированной свалке при отсутствии собственника отходов определяется исходя из положений, установленных пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

При этом, согласно Приказу Минприроды России от 30.09.2011 N 792 (ред. от 19.04.2023) "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов" одиннадцатый знак 11-значного кода используется для кодирования класса опасности вида отходов в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду: 0 - для блоков, типов, подтипов, групп, подгрупп и позиций классификации отходов; 1 - I-й класс опасности; 2 - II-й класс опасности; 3 - III-й класс опасности; 4 - IV-й класс опасности; 5 - V-й класс опасности.

Заказчиком в материалы дела представлен паспорт отходов I - IV классов опасности.

Комиссия отмечает, что не обладает полномочиями по оценке соответствия паспорта отходов требованиям законодательства об отходах производства и потребления, в том числе положениям Закона N 89-ФЗ и Приказа N 1026.

При этом, как в паспорте отходов, так и в техническом задании (приложение N 3 к извещению) отсутствует информация о морфологическом составе и видах отходов по ФККО, что, в свою очередь, не позволяет установить правомерность указания заказчиком в извещении, в отношении отходов IV класса опасности, поскольку на основании ФККО определяется конкретный вид отходов и, как следствие, класс опасности отходов.

1.2. Более того, в техническом задании по рассматриваемому аукциону содержится указание на твердые коммунальные отходы (ТКО), сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение которых на территории субъекта Российской Федерации в силу части 1 статьи 24.6 Закона об отходах производства и потребления обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 24.7 Закона об отходах производства и потребления региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора и т.д.

Исходя из содержания части 2 статьи 24.7 Закона об отходах производства и потребления, по договору на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами региональный оператор обязуется принимать твердые коммунальные отходы в объеме и в местах (на площадках) накопления, которые определены в этом договоре, и обеспечивать их транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение в соответствии с законодательством Российской Федерации, а собственник твердых коммунальных отходов обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.

1.3. Также в техническом задании по рассматриваемому аукциону указаны следующие виды и объем работ в рамках ликвидации свалки отходов.

- механическое и ручное отделение отходов ТКО от почвы, грунта и навоза.

-погрузка отходов специализированной техникой в грузовые транспортные средства с территории, не предназначенной для размещения отходов;

-ручная подборка мелких отходов, смета после очистки территории несанкционированной свалки отходов с последующей погрузкой в грузовые транспортные средства;

- планировка территории;

- перевозка (транспортирование) отходов до полигона, включенного в Государственный реестр объектов размещения отходов (далее ГРОРО) или до объекта утилизации (обезвреживания) отходов.

- размещение отходов на полигоне, включенном в ГРОРО, или утилизация (обезвреживание) отходов.

Ликвидация несанкционированной свалки ТКО объемом 1800 куб. м и общей массой 450 тонн.

При этом, исходя из технического задания, с учетом наличия необходимости отделения отходов от почвы, грунта и навоза, не представляется возможным определить фактический объем свалки, подлежащей ликвидации по заключаемому контракту, и, как следствие, фактический объем работ, который необходимо выполнить подрядчику.

Кроме того, техническим заданием предусмотрено размещение отходов на полигоне, включенном в ГРОРО, или утилизация (обезвреживание) отходов.

Тогда как, в соответствии с извещением, пунктом 1 приложения N 4 к извещению участникам закупки необходимо иметь действующую лицензию на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности с видом услуг: транспортирование отходов IV класса опасности.

Соответственно, не представляется возможным определить, необходимо ли подрядчику осуществлять размещение отходов на полигоне, включенном в ГРОРО, или утилизацию (обезвреживание) отходов, а также включен ли данный вид работ в стоимость контракта. Указанное обстоятельство не позволяет определить фактический объем работ, подлежащих выполнению в рамках ликвидации свалок.

1.4. Также следует отметить, что исходя из материалов дела, заказчиком при формировании и обосновании начальной (максимальной) цены контракта использовался метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) путем направления соответствующего запроса хозяйствующим субъектам.

Согласно части 2 статьи 22 Закона о контрактной системе метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) заключается в установлении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров, работ, услуг, планируемых к закупкам, или при их отсутствии однородных товаров, работ, услуг.

Вместе с тем, в запросе о предоставлении коммерческих предложений, направленном заказчиком в адрес хозяйствующих субъектов, указан только общий объем свалок отходов на территории Кизильского муниципального района (73,8 тысяч кубов) без указания информации об объемах работ и иных сведений, содержащихся в техническом задании и относящихся к предмету рассматриваемой закупки. Следовательно, не представляется возможным сделать вывод о наличии идентичности при обосновании начальной (максимальной) цены контракта в рамках рассматриваемого аукциона и, как следствие, не представляется возможным сделать вывод о том, что заказчиком определен и обоснован объем работ, являющихся предметом данной закупки.

В соответствии с частью 3 статьи 423 Гражданского кодекса РФ договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора, в том числе в части согласования предмета договора.

В соответствии с частью 1 статьи 779 Гражданского кодекса РФ по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги.

Согласно статье 783 ГК РФ общие положения о подряде (статьи 702 - 729) и положения о бытовом подряде (статьи 730 - 739) применяются к договору возмездного оказания услуг, если это не противоречит статьям 779 - 782 настоящего Кодекса, а также особенностям предмета договора возмездного оказания услуг.

Таким образом, в соответствии со статьей 783 ГК РФ к договору возмездного оказания услуг применяются общие нормы, регулирующие отношения по договору подряда.

В соответствии с частью 1 статьи 766 Гражданского кодекса РФ государственный или муниципальный контракт должен содержать условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон.

Таким образом, совокупное толкование норм гражданского законодательства и законодательства о контрактной системе позволяет сделать вывод о том, что существенным условием указанного вида договора является определение как наименования, так и объема подлежащих оказанию услуг, выраженного в совершении конкретных действий (деятельности). Отсутствие информации об объеме услуг, которые необходимо оказать исполнителю, свидетельствует о несогласованности существенных условий рассматриваемого договора.

Следует отметить, что в соответствии с частью 24 статьи 22 Закона о контрактной системе в случае, если количество поставляемых товаров, объем подлежащих выполнению работ, оказанию услуг невозможно определить, заказчик с учетом установленных в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона требований к закупаемым заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цены товара, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов определяет начальную цену единицы товара, работы, услуги, начальную сумму цен указанных единиц, максимальное значение цены контракта, а также обосновывает в соответствии с настоящей статьей цену единицы товара, работы, услуги.

В данном случае, совокупность таких обстоятельств как отсутствие в извещении информации о морфологическом составе и видах отходов по ФККО, наличие информации о твердых коммунальных отходах, наличие неоднозначных сведений о фактическом объеме свалки, подлежащей ликвидации по заключаемому контракту, а также фактических объемах работ, свидетельствует о неопределенности потребности заказчика и, как следствие, неопределенности условий исполнения рассматриваемого контракта.

Таким образом, действия заказчика не соответствуют пункту 1 части 1 статьи 33, пункту 7 части 1, пункту 1 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

Комиссия, руководствуясь статьями 99, 106 Закона о контрактной системе,

1. Признать в действиях заказчика нарушение пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 7 части 1, пункта 1 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

2. Предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе не выдавать, поскольку по рассматриваемой закупке заключен контракт.

3. Передать материалы дела должностному лицу Челябинского УФАС России для решения вопроса о привлечении виновного должностного лица к административной ответственности.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.