Решение Татарстанское УФАС России от 24.02.2026 N 016/01/17-1757/2025

Комиссия Татарстанского УФАС России по рассмотрению дела N 016/01/17-1757/2025 о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:

рассмотрев дело N 016/01/17-1757/2025 в отношении АО "А" по признакам нарушения части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившегося в создании преимущественных условий для определенных участников рынка при осуществлении закупок без проведения конкурентных процедур (закупки у единственного поставщика), что привело или могло привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции,

в отсутствие представителя АО "А", уведомленного надлежащим образом,

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган призван обеспечивать государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, выявлять нарушения антимонопольного законодательства, принимать меры по прекращению нарушений антимонопольного законодательства и привлекать к ответственности за такие нарушения; предупреждать монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В целях реализации своих функций и задач административный орган наделен рядом полномочий, определенных статьей 23 Закона о защите конкуренции, в числе которых недопущение действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктом 6 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы (далее - Положение), утвержденного приказом ФАС России от 23.07.2015 N 649/15, территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Территориальный орган Федеральной антимонопольной службы имеет право возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства (пункт 6.4 Положения), выдавать предписания, обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством (пункт 6.5.1 Положения).

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (далее - Татарстанское УФАС России) в рамках предоставленных полномочий проводился комплекс мероприятий (мониторинг) на предмет соблюдения антимонопольного законодательства при размещении информации на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок: https://zakupki.gov.ru/. По результатам проведенного мониторинга Татарстанское УФАС России выявило в действиях АО "А" (далее также - Общество) признаки нарушения антимонопольного законодательства.

25.12.2025 Татарстанским УФАС России издан приказ N 01/236-к о возбуждении дела N 016/01/17-1757/2025 о нарушении антимонопольного законодательства в отношении АО "А" по признакам нарушения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

26.12.2025 определением о назначении дела N 016/01/17-1757/2025 к рассмотрению (исх. N РХ-06/12101 от 29.12.2025) к рассмотрению дела в качестве ответчика привлечено АО "А".

27.01.2026 в связи с необходимостью принять заключение об обстоятельствах дела N 016/01/17-1757/2025 в соответствии с частями 1, 5 статьи 47, частями 1, 3 статьи 48.1 Закона о защите конкуренции Комиссия вынесла определение об отложении дела (исх. N РХ-06/714 от 28.01.2026).

В ходе рассмотрения дела ответчиком представлены все запрошенные материалы, а также даны устные и письменные пояснения относительно обстоятельств рассматриваемого дела.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ) при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Законом N 223-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 названной статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок определения и обоснования начальной (максимальной) цены договора, цены договора, заключаемого с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), включая порядок определения формулы цены, устанавливающей правила расчета сумм, подлежащих уплате заказчиком поставщику (исполнителю, подрядчику) в ходе исполнения договора, определения и обоснования цены единицы товара, работы, услуги, определения максимального значения цены договора, порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в частях 3.1 и 3.2 части 3 Закона N 223-ФЗ, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Статья 2 Закона N 223-ФЗ закрепляет правило о том, что именно положение о закупке выступает в качестве главного документа, лежащего в основе всех закупочных процедур того или иного заказчика. Тем самым закупку можно осуществлять любым способом, указанным в положении о закупках. Это относится и к закупкам, осуществляемым у единственного поставщика.

02.12.2024 АО "А" утверждено Положение о закупке товаров, работ и услуг для нужд акционерного общества "А" (далее - Положение о закупках).

В силу статьи 3.6 Закона N 223-ФЗ порядок подготовки и осуществления закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и исчерпывающий перечень случаев проведения такой закупки устанавливаются положением о закупке.

Порядок осуществления закупок у единственного поставщика заказчиком, АО "А", регламентирован разделом 20 Положения о закупках.

Так, пунктом 20.2 раздела 20 Положения о закупках установлены случаи закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе в следующих случаях:

7) возникла потребность в финансовых услугах, кроме перечисленных в разделе 22 Положения о закупках;

10) при заключении договора на право аренды недвижимого имущества, либо купли-продажи недвижимого имущества;

12) осуществляется закупка одноименных товаров, работ, услуг для нужд заказчика на сумму, не превышающую 5 000 000 (пять миллионов) рублей в квартал;

13) приобретение услуг по страхованию имущества, в том числе грузов, страхованию от несчастных случаев и болезней, добровольному медицинскому страхованию, страхованию транспортных средств (КАСКО), по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО), страхованию предпринимательских рисков, страхованию ответственности должностных лиц и органов управления юридических лиц, страхованию гражданской ответственности опасных производственных объектов АО "Т";

19) приобретение юридических услуг, в том числе услуг нотариусов и адвокатов;

30) приобретение услуг по обучению, где заказчик организует обучение работников, детей работников на условиях договора о целевом обучении по образовательной программе высшего образования (часть 1 статьи 71.1 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ), постановление Правительства Российской Федерации от 13 октября 2020 г. N 1681 "О целевом обучении по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования" (далее - ПП РФ N 1681)) или договора об оказании платных образовательных услуг по образовательным программам высшего образования, очной формы обучения, бакалавриата, с конкретным образовательным учреждением;

31) заключение договора по результатам мониторинга рыночных предложений, проведенного в соответствии с разделом 19 Положения о закупках.

Перечисленные основания осуществления закупки товаров (работ, услуг) у единственного поставщика не содержат каких-либо критериев оценки обстоятельств, на основании которых заказчик принимает решение о применении неконкурентных способов закупки, либо описания исключительных обстоятельств, наступление которых позволяет заказчику проводить закупки у единственного поставщика.

Определением о назначении дела N 016/01/17-1757/2025 к рассмотрению от 26.12.2025 Татарстанское УФАС России запросило у АО "А" информацию о договорах, заключенных им по итогам проведения закупок неконкурентным способом в период с 01.01.2023 по дату получения указанного определения, в форме реестра.

Изучив письменные пояснения АО "А", представленные в материалы дела N 016/01/17-1757/2025, Татарстанское УФАС России пришло к следующим выводам.

В соответствии со следующими подпунктами:

подпунктом 7 пункта 20.2 раздела 20 Положения о закупках, предусматривающим проведение закупки товаров (работ, услуг) в случае возникновения потребности в финансовых услугах, кроме перечисленных в разделе 22 Положения о закупках;

подпунктом 10 пункта 20.2 раздела 20 Положения о закупках, предусматривающим проведение закупки товаров (работ, услуг) при заключении договора на право аренды недвижимого имущества, либо купли-продажи недвижимого имущества;

подпунктом 12 пункта 20.2 раздела 20 Положения о закупках, предусматривающим осуществление закупки одноименных товаров, работ, услуг для нужд заказчика на сумму, не превышающую 5 000 000 (пять миллионов) рублей в квартал;

подпунктом 13 пункта 20.2 раздела 20 Положения о закупках, предусматривающим проведение закупки услуг по страхованию имущества, в том числе грузов, страхованию от несчастных случаев и болезней, добровольному медицинскому страхованию, страхованию транспортных средств (КАСКО), по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО), страхованию предпринимательских рисков, страхованию ответственности должностных лиц и органов управления юридических лиц, страхованию гражданской ответственности опасных производственных объектов АО "Т";

подпунктом 19 пункта 20.2 раздела 20 Положения о закупках, предусматривающим осуществление закупки юридических услуг, в том числе услуг нотариусов и адвокатов;

подпунктом 30 пункта 20.2 раздела 20 Положения о закупках, предусматривающим осуществление закупки услуг по обучению, где заказчик организует обучение работников, детей работников на условиях договора о целевом обучении по образовательной программе высшего образования (часть 1 статьи 71.1 Закона N 273-ФЗ, ПП РФ N 1681) или договора об оказании платных образовательных услуг по образовательным программам высшего образования, очной формы обучения, бакалавриата, с конкретным образовательным учреждением;

подпунктом 31 пункта 20.2 раздела 20 Положения о закупках, предусматривающим проведение закупки товаров (работ, услуг) в случае заключения договора по результатам мониторинга рыночных предложений, проведенного в соответствии с разделом 19 Положения о закупках, в период с 2023 по 2025 гг. АО "А" закупки не проводились.

В своем письме (исх. N 2 от 16.01.2026) АО "А" сообщило в Татарстанское УФАС России о том, что приняло решение внести изменения в Положение о закупках, а именно исключить из Положения о закупках подпункты 7, 10, 12, 13, 19, 30, 31 пункта 20.2 раздела 20.

Согласно части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Частью 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ установлено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами:

1) информационная открытость закупки;

2) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки;

3) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;

4) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Действия заказчика по выбору способа закупки являются его безусловным правом, однако установление иных (помимо конкурса и аукциона) способов закупки должно осуществляться заказчиком не произвольно, а с учетом принципов, предусмотренных частью 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Данный вывод соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 9 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" от 16.05.2018, согласно которой сам факт допустимости закупки у единственного поставщика на конкурентном рынке без каких-либо ограничений является неправомерным. Для целей экономической эффективности закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках, или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам (например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы). Кроме того, закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика возможна по результатам несостоявшейся конкурентной закупочной процедуры. Возможность привлечения исполнителя без проведения торгов (конкурса/аукциона), независимо от наличия конкурентного рынка, приводит к дискриминации и ограничению конкуренции.

Также позиция, сформулированная в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 16.09.2021 N 306-ЭС21-13429 по делу N А57-6544/2020, подтверждает факт того, что, отдавая в отдельных случаях предпочтение такому способу как осуществление закупки у единственного поставщика, заказчик должен иметь разумные и объективные причины, объясняющие, что применение конкурентных процедур либо является неэффективным (например, если товарный рынок ограничен или цены на объект закупки колеблются в узком диапазоне), либо в значительной степени лишает заказчика того результата, которого он намеревался достичь, планируя закупку (осуществление срочного размещения заказа, закупка на товарном рынке, где преобладает недобросовестная конкуренция). В ином случае выбор данного неконкурентного способа размещения заказа представляет собой злоупотребление правом, намеренное уклонение от конкурентных процедур вопреки принципам осуществления закупок, а также целям правового регулирования в данной сфере.

Осуществление закупочных процедур с привлечением единственного поставщика, без проведения конкурентных процедур, могло лишить другие организации, занимающиеся предоставлением аналогичных товаров и услуг, права на участие в закупках на конкурентной основе, поставить их в неравное положение с хозяйствующими субъектами, выступающими в качестве единственного поставщика. Подобная ситуация могла также повлечь за собой неэффективное расходование денежных средств, что не соответствует принципам равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованного ограничения конкуренции, целевого и экономически эффективного расходования денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг и реализации мер, направленных на сокращение издержек заказчика, закрепленным в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

В силу части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Согласно части 5 статьи 17 Закона о защите конкуренции положения части 1 названной статьи распространяются в том числе на все закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые в соответствии с Законом N 223-ФЗ.

Согласно пункту 10.10 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220, по делам, возбужденным по признакам нарушения пункта 2 части 1, части 5 (если координация приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах) статьи 11, статей 17, 17.1, 18 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции включает:

а) определение временного интервала исследования;

б) определение предмета торгов (по делам, возбужденным по признакам нарушения пункта 2 части 1, части 5 (если координация приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах) статьи 11, статьи 17 Закона о защите конкуренции); предмета договоров, заключаемых в отношении государственного и (или) муниципального имущества (по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции); предмета договоров на оказание соответствующих финансовых услуг (по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 18 Закона о защите конкуренции);

в) определение состава хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах (с момента подачи заявки на участие в торгах) либо отказавшихся от участия в торгах в результате соглашения, но соответствующих требованиям к участникам торгов, которые предусмотрены документацией о торгах, - в случаях возбуждения дел по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции.

Временной интервал целесообразно принять за период с 01.01.2023 по 07.01.2026.

Предмет торгов определен на основании потребительских свойств товаров (работ, услуг), закупаемых АО "А" у единственного поставщика в соответствии с подпунктами 7, 10, 12, 13, 19, 30, 31 пункта 20.2 раздела 20 Положения о закупках.

Системный анализ частей 1 и 5 статьи 17 Закона о защите конкуренции позволяет сделать вывод, что действие части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции распространяется на все закупки, проводимые в соответствии с Законом N 223-ФЗ, в том числе и на неконкурентные (закупки у единственного поставщика).

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

В соответствии со статьей 48.1 Закона о защите конкуренции Татарстанским УФАС России в адрес АО "А" было направлено заключение об обстоятельствах дела N 016/01/17-1757/2025 (исх. N РХ-06/862 от 02.02.2026).

Какие-либо письменные пояснения, возражения в ответ на данное заключение Общество в Татарстанское УФАС России не представило.

Проанализировав товарный рынок по оказанию услуг страхования имущества, в том числе грузов, страхования от несчастных случаев и болезней, добровольного медицинского страхования, страхования транспортных средств (КАСКО), обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (ОСАГО), страхования предпринимательских рисков, страхования ответственности должностных лиц и органов управления юридических лиц, страхования гражданской ответственности опасных производственных объектов АО "Т" (далее - Страхование), возможность закупки которых неконкурентным способом предусмотрена пунктом 13 Положения о закупках, Комиссия пришла к следующим выводам:

1) Страхование - отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков (ст. 2 Закона Российской Федерации от 27.11.1992 N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации"), то есть Страхование является инструментом защиты от финансовых потерь, которые могут возникнуть из-за непредвиденных обстоятельств или ухудшения материального положения;

2) для обеспечения возможности предоставления заказчику услуг Страхования хозяйствующий субъект обязан выполнять предусмотренный вид деятельности, который соответствует установленным целям и требованиям. Такой вид деятельности может быть связан с вспомогательной деятельностью в сфере финансовых услуг (ОКВЭД: 66), при этом данный вид деятельности имеет 36 подрубрик, под которыми в Республике Татарстан зарегистрировано более 2000 организаций, а также с деятельностью по страхованию, перестрахованию, деятельностью негосударственных пенсионных фондов, которую в Республике Татарстан осуществляют более 1000 организаций.

Кроме того, Положение о закупках также позволяет закупать у единственного поставщика юридические услуги, в том числе услуги нотариусов и адвокатов (п. 19 Положения о закупках).

Как полагает Комиссия, юридические услуги - это профессиональная правовая помощь, предоставляемая квалифицированными юристами (адвокатами или юрисконсультами) юридическим лицам, которая включает консультации, разъяснения, подготовку документов (договоров, исков, жалоб) и представление интересов в судах, государственных органах и на переговорах, направленная на защиту прав, свобод и законных интересов. Это могут быть как разовые услуги (составление документа), так и комплексное сопровождение бизнеса или решение спорных ситуаций в гражданском, трудовом, налоговом и других отраслях права. Рынок юридических услуг считается конкурентной и многообразной средой, включающей как массовые услуги (регистрация бизнеса, консультации, сопровождение сделок), так и узкоспециализированные (налоговые споры, банкротство).

Для обеспечения возможности предоставления заказчику юридических услуг хозяйствующий субъект обязан выполнять предусмотренный вид деятельности, который соответствует установленным целям и требованиям. Таким видом деятельности может быть, в частности, деятельность в области права (ОКВЭД: 69.10), при этом данный вид деятельности имеет 6 подрубрик, под которыми в Республике Татарстан зарегистрировано более 2000 организаций.

Принимая изложенное во внимание, Комиссия констатирует, что действия АО "А" по закреплению в Положении о закупках подпунктов 7, 10, 12, 13, 19, 30, 31 пункта 20.2 раздела 20, позволяющих ему проводить закупки у единственного поставщика, следует квалифицировать как нарушение части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, выразившееся в создании преимущественных условий для определенных участников рынка при осуществлении закупок без проведения конкурентных процедур (закупки у единственного поставщика), что приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

В соответствии с пунктом 2 статьи 22, частью 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения, в том числе в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

В силу подпункта "д" пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

Таким образом, в связи с тем, что действующая версия Положения о закупках содержит подпункты 7, 10, 12, 13, 19, 30, 31 пункта 20.2 раздела 20, предусматривающие возможность осуществления Обществом закупок у единственного поставщика, Комиссия полагает целесообразным выдать АО "А" предписание о необходимости внести изменения в Положение о закупках в части исключения из него названных подпунктов.

Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 3 статьи 41, частью 1 статьи 48, частью 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции, Комиссия

1. Признать АО "А" нарушившим требования части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, что выразилось во включении в Положение о закупках подпунктов 7, 10, 12, 13, 19, 30, 31 пункта 20.2 раздела 20, позволяющих ему проводить закупки у единственного поставщика, следствием чего стало или могло стать недопущение, ограничение или устранение конкуренции.

2. Выдать АО "А" предписание о необходимости внести изменения в Положение о закупках в части исключения из него подпунктов 7, 10, 12, 13, 19, 30, 31 пункта 20.2 раздела 20.

3. Передать материалы дела N 016/01/17-1757/2025 должностному лицу, уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях, для возбуждения административного производства по фактам, указанным в решении по настоящему делу.

Решение может быть обжаловано в Арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его принятия в порядке, предусмотренном статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.